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EL REGISTRADOR CIVIL ES LA PIEDRA ANGULAR DEL SISTEMA DEL REGISTRO CIVIL EN AMERICA LATINA

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jueves, 12 de marzo de 2009

LA DOBLE NACIONALIDAD ESPAÑA- PAISES IBEROAMERICANOS

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LA DOBLE NACIONALIDAD CON LOS PAÍSES IBEROAMERICANOS Y LA
CONSTITUCIÓN DE 1978
Elena Cano Bazaga
I.
CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS.
Al igual que las legislaciones de los demás países de la Unión Europea,
la legislación española concibe la nacionalidad como el vínculo jurídico-político
que une a una persona física con el Estado español, lo que le supone la
plenitud de derechos y obligaciones y, consecuentemente, la total integración,
concepción que se proyecta a nivel comunitario al depender la ciudadanía
europea de que se ostente alguna de las nacionalidades de los países que
conforman la Unión
1
.
De este concepto de nacionalidad se deriva la competencia exclusiva de
los respectivos legisladores estatales para configurar su derecho de la
nacionalidad y, en particular, para decidir quiénes son sus nacionales,
competencia que, en el caso español, viene recogida en el art. 149.1. 2ª CE.
La normativa internacional de protección de los derechos humanos
impone escasos límites al legislador estatal en dicha tarea, centrándose, a
partir de la proclamación, en el art.15 de la DUDH de 10 de diciembre de 1948,
del derecho humano a ostentar una nacionalidad, de la que se tiene derecho a
cambiar y a no ser privado arbitrariamente, en tres frentes de actuación: el
principio de efectividad; el principio de igualdad, que comprende las
prohibiciones de discriminación por razón de sexo o de raza; y la lucha contra
la apatridia. Si el legislador estatal se ajusta a dichos principios, incluye
1
.- Vid., ad ex., PÉREZ VERA, E y ABARCA JUNCO, P.,(1998) "Derecho de la Nacionalidad",
Derecho internacional privado, Madrid, Universidad de Educación a Distancia, pp.183 y ss.;
ESCOBAR HERNÁNDEZ, C., (1998), "Extranjería y Ciudadanía de la Unión Europea",
Extranjería e Inmigración en España y en la Unión Europea, Madrid, Colección Escuela
Diplomática, nº3, Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones
Internacionales, pp.103-126; JUÁREZ PÉREZ, P. (1998), Nacionalidad estatal y ciudadanía
europea, Madrid, Marcial Pons.
________________________________________
Page 2
disposiciones para evitar los casos de apatridia originaria, no impide el cambio
de nacionalidad y motiva la sanción a la pérdida de la suya, respeta la
normativa de derechos humanos que, como vemos, tiende a garantizar que la
persona cuente con una nacionalidad
2
. En cuanto a la necesidad de que esa
nacionalidad sea única, la decisión queda en manos del legislador estatal, pues
el Derecho internacional, en contraste con su posición activa de lucha contra
los conflictos negativos de nacionalidad, de la apatridia, adopta una posición
neutral sobre los conflictos positivos o plurinacionalidad
3
.
Por lo que respecta al legislador español, como es sabido, con la
Constitución española de 1978 abandona una larga tradición de
constitucionalización del Derecho de la Nacionalidad
4
, al remitirse, en el
art.11.1 CE - perteneciente al Capítulo Primero, "De los españoles y los
extranjeros"-, la regulación de la adquisición, conservación y pérdida de la
nacionalidad española a lo establecido por la ley.
Esta remisión nos conduce, básicamente, a los arts. 17 a 26 del Título I,
"De los españoles y extranjeros", del Libro I, del Código Civil, redactados, hoy
5
,
conforme a la Ley 18/1990, de 17 de diciembre
6
, con las modificaciones
2
.- Vid., CANO BAZAGA, E (2002), "El acceso de los extranjeros a la nacionalidad española",
CARRILLO SALCEDO, J.A. (Coord.), La ley de extranjería a la luz de las obligaciones de
España en Derechos Humanos, Madrid, Universidad Internacional de Andalucía, Akal, pp.55-
78.
3
.- Vid., por todos, VERWILGHEN, M., (1999), Conflits de Nationalités. Plurinationalité et
apatridie, La Haya, Recueil des Cours t-277, pp.31-484.
4
.- Sobre la evolución del Derecho español de la Nacionalidad, vid., por ejemplo, FERNANDEZ
ROZAS, J.C y ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, A, (1996) "Le droit espagnol de la nationalité", en (ed.)
NASCIMBENE E., Le Droit de la nationalité dans l'Union Européene, Milán, Giuffrè, pp.207-266,
pp.207-213. Sobre la proyección de los principios constitucionales en el Derecho de la
Nacionalidad español en general, vid., por ejemplo, LÓPEZ Y LÓPEZ, A., (1997) "Art. 11", en
(Dir.) ALZAGA VILLAAMIL, O., Comentarios a la Constitución española de 1978, Tomo II,
Madrid, Edersa, pp.127-148, que señala como "ventajas" de la desconstitucionalización:" la
necesidad de dejar al margen de la rigidez constitucional un tema que puede estar vinculado a
materias tan variantes como tratados internacionales, costumbres, negociaciones del Derecho
Internacional. La cada día mayor complejidad del tema por el multiplicarse de las relaciones
entre Estados...la desconstitucionalización implica una reserva de ley que se refiere,
únicamente, a las constitución y extinción del vínculo..." (p.139).
5
.- La anterior redacción, la primera postconstitucional, se llevó a cabo por la Ley 51/1982, de
13 de julio, BOE de 30 de julio de 1982. Vid., por todos, FERNÁNDEZ ROZAS, J.C. (1987),
Derecho español de la nacionalidad, Madrid, Tecnos.
6
.- BOE de 18 de diciembre de 1990. Sobre el Derecho de la Nacionalidad español a partir de
1990, vid., ad ex., ESPINAR VICENTE, J.M., (1994), La nacionalidad y la extranjería en el
sistema jurídico español, Madrid, Civitas; PÉREZ VERA, E. Y ABARCA JUNCO, P. (2001),
Derecho Internacional privado, Madrid, Universidad Nacional de Educación a Distancia- Colex,
3ª ed.; DÍEZ DEL CORRAL RIVAS, J.,(1991), "Artículos 17,19,20,21,22,23", en Comentario al
Código Civil, Madrid, Ministerio de Justicia; DÍAZ GARCÍA, N., (1991); Comentario a la Ley 18/
1990, de 17 de diciembre, Madrid, Cuadernos Civitas.
________________________________________
Page 3
introducidas por la Ley 29/1995, de 2 de noviembre
7
, y por la Ley 36/2002, de 8
de octubre
8
.
En el segundo apartado de la disposición constitucional, la única que se
dedica a la nacionalidad, entendida como el vínculo jurídico-político que une a
la persona con el Estado
9
, se establece que ningún español de origen podrá
ser privado de su nacionalidad.
Finalmente, en el tercero y último, el que más interesa a efectos de esta
Comunicación, se contempla la posibilidad de concertar tratados de doble
nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido
o tengan una particular vinculación con España. Añadiéndose que en estos
mismos países, aún cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho
recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de
origen.
La propia Constitución esboza aquí, puesto que no condiciona la
aplicación del art.11.3 in fine a la inexistencia de convenio bilateral
10
, el
sistema de doble nacionalidad con Iberoamérica, a través de dos vías
claramente diferenciadas: la convencional, con lo que se recogía a nivel
constitucional lo que había sido la práctica histórica española, y la llamada vía
legal, más novedosa para nuestro ordenamiento. Cuando exista Convenio,
7
.- BOE de 4 de noviembre de 1995.
8
.- BOE de 9 de octubre de 2002. Sobre las modificaciones introducidas por esta Ley vid., ad
ex, MARÍN LÓPEZ, A., (2002), "La reforma parcial del Derecho de la nacionalidad: la Ley
36/2002, de 8 de octubre", Revista Española de Derecho Internacional, 2, pp.783-809;
SAGARRA TRÍAS, E., (2003), "Modificación de la regulación de la nacionalidad española en el
Código Civil. (Ley36/2002 de 8 de octubre. BOE 9 de octubre de 2002, nº242)", Revista
Jurídica de Catalunya, 2, pp.63-82; LARA AGUADO, Mª A. (2003), "Nacionalidad e Integración
social (A propósito de la Ley 36/2002, de 8 de octubre), Diario La Ley, núm.5694, pp.1-11;
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ REGUERAL, M. (2003), "Comentario a la Ley 36/2002, de 8 de
octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad", Actualidad Civil, nº 20,
mayo, pp.519-528; MOYA ESCUDERO, M.,(2003) "Nacionalidad e integración del trabajador
extranjero", Ponencia presentada en el III Seminario sobre investigación de la inmigración
extranjera en Andalucía, organizado por la Consejería de Gobernación de la Junta de
Andalucía, Huelva, 15-16 de mayo de 2003, inédito.
9
.- En palabras de LÓPEZ LÓPEZ, A.., "Art.11", op.cit., p.137, el significado del término
"nacionalidad" empleado por la Constitución, es el correspondiente a la tradición histórica
española, tanto constitucional como civilista: se trata de un vínculo con vocación de estabilidad
y permanencia y en gran medida detraído de la autonomía de la voluntad; íntimamente unido
con la posibilidad de participación en los asuntos públicos; que se configura como estado civil
de la persona , caracterizando su capacidad de obrar; determinante, en cuanto punto de
conexión, en tema de estatuto personal, de los demás estados civiles y con efectos específicos
en materia de Derecho internacional. Vid., sobre dicho concepto, ad.ex., JUÁREZ PÉREZ, P.
(1998), Nacionalidad estatal y ciudadanía europea, op.cit.,; RAMOS CHAPARRO, E., (1999),
Ciudadanía y familia: los estados civiles de la persona, Barcelona, Cedecs.
10
.- PÉREZ VERA, E., y ABARCA JUNCO, P., "Art.11.3", cit., p.161.
________________________________________
Page 4
para adquirir la condición de doble nacional, puede optarse por acogerse al
mismo o al régimen previsto en la ley
11
.
El fundamento de este sistema, en el que se refleja la configuración de la
nacionalidad española de origen como una ciudadanía fuerte, combina la idea
de comunidad, que está en la base del régimen convencional, con la idea de
protección del trabajador español emigrante (art.42 CE), soporte de la doble
nacionalidad legal, denominada también automática
12
. En otras palabras,
ambas vías de adquisición de la condición de doble nacional reflejan tres de las
directrices de la política legislativa española en materia de nacionalidad: la
apertura a la Comunidad histórica de Naciones, la protección al trabajador
español emigrante y la configuración de la nacionalidad española de origen
como ciudadanía fuerte
13
, pero tienen efectos muy distintos. Mientras que del
conjunto de convenios bilaterales de doble nacionalidad firmados por España
con países iberoamericanos, todos a excepción del firmado con Colombia
(1979) anteriores a la Constitución, se desprendía que sólo la nacionalidad
coincidente con el domicilio era la plenamente operativa, permaneciendo la otra
en estado de latencia, en la condición de doble nacional obtenida a través de la
ley, ambas nacionalidades eran simultáneamente eficaces.
El régimen de los convenios establece que puede adquirirse la segunda
nacionalidad sin perder la primera, siguiendo la normativa interna de
11
.- Sobre el sistema español de doble nacionalidad, vid., ad ex., MARÍN LÓPEZ, A. (1982),
"La doble nacionalidad en los tratados suscritos por España con las Repúblicas Americanas",
Anuario de Derecho Internacional, vol.VI, 219-231.; PÉREZ VERA, E., (1987): "El sistema
español de doble nacionalidad", Emigración y Constitución, IEE, Gudalajara, pp.71-90; PÉREZ
VERA, E., Y ABARCA JUNCO, P., "Art.11.3", op.cit., pp. 157-158; RODRÍGUEZ MATEOS, P.
(1990), "La doble nacionalidad en la sistemática del Derecho internacional privado", Revista
Española de Derecho Internacional, vol.XLII, 2, pp.463-493; AGUILAR BENÍTEZ DE LUGO,
M., (1996), "Doble Nacionalidad", Boletín de la Facultad de Derecho de la UNED, nº10-11,
pp.219-262;
12
.- AGUILAR BENÍTEZ DE LUGO, M., "Doble Nacionalidad", op.cit., p.224.
13
.- A pesar de que la propia Constitución afirma que todos los españoles son iguales ante la
ley (art.14 CE), de los apartados 2 y 3 del art.11 CE se deriva un tratamiento distinto para los
españoles de origen y para los no originarios en cuanto a la pérdida de la nacionalidad
española y a la doble nacionalidad: sólo el español de origen, además de no poder ser privado
de su nacionalidad, puede ostentar la condición de doble nacional, ya sea por vía convencional
o legal. Se da así respuesta sustantiva a la directriz de política legislativa de configuración de la
nacionalidad española de origen como una ciudadanía fuerte. En cuanto a la directriz de la
política legislativa consistente en la apertura a la Comunidad Histórica de Naciones, se lleva a
la práctica reduciendo el plazo de residencia necesario para adquirir la nacionalidad española
de diez (plazo general) a dos años y permitiendo a los nacionales de origen de dichos países el
acceso a la condición de doble nacional, ya sea por vía legal o convencional, Vid., al respecto,
ESPINAR VICENTE, J.M., (1987), Legislación sobre nacionalidad, Madrid, Tecnos; LÓPEZ
LÓPEZ, A., "Art.11", op.cit., p.14.
________________________________________
Page 5
naturalización del país de que se trate, pero con la limitación de que queda
siempre en estado de latencia, de falta de efectividad, la nacionalidad que no
se corresponde con el domicilio del doble nacional. Por lo que más que un
régimen de doble nacionalidad en sentido estricto, los convenios bilaterales
incorporaron un mecanismo en el que, por una parte, se suprime el trámite de
renuncia previa a la nacionalidad anterior, y, por otra, se establece, en el
momento en el que fueron elaborados, un modo especialmente favorable de
"recuperar" la nacionalidad que se mantiene latente.
En cambio, con el art.11.3 in fine CE, se introdujo en el Derecho
español de la Nacionalidad la posibilidad de adquirir la doble nacionalidad
plenamente operativa con cualquier país iberoamericano, lo que en su
momento supuso la suspensión de la celebración de convenios bilaterales de
"doble nacionalidad" y la progresiva disminución del número de españoles
acogidos a los mismos.
Los inconvenientes que para los españoles supuso haberse acogido en
su momento a la vía convencional, empezaron a paliarse a partir de los años
noventa por medio de Protocolos adicionales o de modificación a algunos de
los convenios de doble nacionalidad suscritos
14
.
Siguiendo este iter cronológico, primero analizaremos el régimen de
doble nacionalidad contenido en los convenios bilaterales suscritos por España,
seguidamente nos referiremos a la doble nacionalidad con Iberoamérica
prevista en la ley y, finalmente, nos detendremos en los Protocolos adicionales
a los convenios de doble nacionalidad vigentes hasta la fecha.
II. EL RÉGIMEN DE "DOBLE NACIONALIDAD" PREVISTO EN LOS
CONVENIOS BILATERALES SUSCRITOS POR ESPAÑA CON LOS PAÍSES
IBEROAMERICANOS.
Desde la Constitución de 1931, la apertura a la Comunidad Histórica de
Naciones ha sido una de las directrices de la política legislativa española.
Exponentes de la misma se encuentran tanto en el sector del Derecho de
extranjería como en el Derecho de la nacionalidad. En este último, el
14
.- Por ejemplo, PÉREZ VERA, E. Y ABARCA JUNCO, P., "Art.11. Apartado 3º CE", cit., p.
155.
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Page 6
establecimiento de un peculiar régimen de doble nacionalidad a través de la
conclusión de convenios bilaterales con determinados países iberoamericanos
es uno de ellos.
Los Convenios bilaterales de doble nacionalidad firmados por España
expresan normativamente ese vínculo histórico pero también son la expresión
de la política de extranjería
15
vigente en los años 50-60 a ambos lados del
Atlántico: interesaba, ante la llegada de emigrantes, favorecer la integración en
el país de acogida, fundamentalmente, suprimiendo el requisito de renuncia a
la nacionalidad de origen, dejando ésta en estado de latencia, para ser
reactivada una vez que se producía el retorno.
El régimen convencional bilateral español sigue hoy comprendiendo los
convenios de doble nacionalidad firmados con Chile, de 22 de mayo de 1958
16
;
Perú, de 16 de mayo de 1959
17
; Paraguay, de 25 de junio de 1959
18
;
Nicaragua, de 25 de julio de 1961
19
; Guatemala, de 28 de julio de 1961
20
;
Bolivia, de 12 de Octubre de 1961
21
; Ecuador, de 4 de marzo de 1964
22
; Costa
Rica, de 8 de junio de 1964
23
; Honduras, de 15 de junio de 1966
24
; República
Dominicana, de 15 de marzo de 1968
25
; Argentina, de 14 de abril de 1969
26
; y
Colombia, de 27 de junio de 1979
27
.
Prescindiendo del caso particular representado por el Convenio hispano-
guatemalteco originario, puede decirse que en ellos no se atribuye
automáticamente nacionalidad alguna, únicamente se matiza el principio según
el cual la adquisición de la nacionalidad extranjera supone la pérdida de la
propia, pues permiten a quien se acoja a los mismos conservar su nacionalidad
15
.- ARROYO MONTERO, R., (1999), "Modificación de los convenios de doble nacionalidad
como instrumentos de integración. (Los Protocolos adicionales concluidos entre España y
Costa Rica, de 23 de octubre de 1997, y entre España y Nicaragua, de 12 de noviembre de
1997)", Revista Española de Derecho Internacional, vol.XVIII, BOE, Universidad de
Extremadura, Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones
Internacionales, pp.193-199, p.193.
16
.- BOE núm.273, de 14 de noviembre de 1958.
17
.- BOE núm.94, de 19 de abril de 1960.
18
.- BOE núm.94, de 19 de abril de 1960.
19
.- BOE núm.105, de 2 de mayo de 1961.
20
.- BOE núm.60, de 10 de marzo de 1961.
21
.- BOE núm.90, de 14 de abril de 1964.
22
.- BOE núm.11, de 13 de enero de 1965.
23
.- BOE núm.151, de 25 de junio de 1964.
24
.- BOE núm.118, de 18 de mayo de 1966.
25
.- BOE núm.34, de 8 de febrero de 1969.
26
.- BOE núm.236, de 2 de octubre de 1971.
27
.- BOE núm.287, de 29 de noviembre de 1979.
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Page 7
de origen, que permanece hibernada, al adquirir la nacionalidad del otro país
contratante, que pasa a ser la dominante.
Para alcanzar la doble nacionalidad así entendida, los requisitos exigidos
por cada uno de los convenios son muy similares:
a) En primer lugar, es necesario ostentar la nacionalidad de
origen de uno de los Estados contratantes. Todos los
Convenios se refieren a esta necesidad de manera más o
menos explícita. Los menos explícitos dejan clara esta
exigencia excluyendo expresamente a los naturalizados.
Desde la perspectiva del ordenamiento español, hay que
subrayar que la CE mantuvo la discriminación entre españoles
de origen y naturalizados a estos efectos, pese a que no hay
razones claras que justifiquen un tratamiento distinto en este
ámbito.
b) El segundo requisito para poder acogerse al Convenio es el
establecimiento efectivo en el Estado contratante cuya
nacionalidad se pretende disfrutar. La filosofía básica que
inspira todos los Convenios es la plena integración en el medio
social y jurídico del país contratante donde la persona tiene su
centro de vida real. Desde esta perspectiva se ha señalado
que nuestro sistema propicia la nacionalidad efectiva tanto en
el régimen convencional como en los restantes supuestos de
doble nacionalidad previstos en las leyes españolas.
c) La segunda nacionalidad, que pasa a ser la dominante, no se
otorga de forma automática, sino que es preciso, en términos
generales, cumplir con lo exigido por la legislación interna del
país de que se trate. Casi todos los Convenios emplean la
fórmula de remisión global a las "condiciones y a la forma"
prevista en las respectivas legislaciones en vigor. Por lo tanto,
el régimen convencional no es un régimen privilegiado en el
que se establezcan facilidades (ni temporales, ni de
procedimiento) para la adquisición de la segunda nacionalidad.
Otra cosa es que la legislación interna española favorezca al
solicitante iberoamericano, al introducirse un privilegio
________________________________________
Page 8
temporal consistente en reducir de diez a dos años el plazo de
residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la
petición en el art.22 CC
28
. En cuanto al procedimiento previsto,
se precisa la tramitación del expediente regulado en los
arts.220 y ss. del RRC. En dicho expediente el interesado
deberá acreditar su residencia, pudiendo denegarse la
concesión por motivos de orden público (art.20 CC).
d) Otro requisito, exigido de diversa forma en todos los
Convenios, es que el adquiriente de la segunda nacionalidad
no renuncie a su nacionalidad de origen. En la época en que
los Convenios fueron negociados, la posibilidad de conservar
la nacionalidad de origen, aunque fuera en estado de latencia,
junto a las facilidades que se ofrecían, llegado el momento,
para reactivarla, constituían el principal atractivo de este
régimen para los ciudadanos españoles emigrantes en
iberoamérica. Estas "ventajas" con respecto al Derecho de la
Nacionalidad español entonces vigente, se han ido diluyendo
tras las sucesivas reformas que ha experimentado este sector
de nuestro ordenamiento jurídico.
e) Finalmente, se precisa la inscripción de la adquisición de la
segunda nacionalidad en el Registro que corresponda (en
España se trata del Registro Civil), inscripción que tiene
efectos constitutivos. En términos generales, se entiende
adquirido el domicilio en el país en el que se haya inscrito la
adquisición de la nacionalidad.
A partir de la fecha de inscripción de la adquisición de la segunda
nacionalidad en el Registro que corresponda, ésta se convierte en la
plenamente operativa, mientras que la nacionalidad de origen permanece en
28
.- La Ley 36/2002 no introduce ninguna modificación a este respecto. Se mantiene que la
residencia sea legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición, así como que se
justifique buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española,
vid., CANO BAZAGA, E., (2003), "El sistema de acceso de los extranjeros a la nacionalidad
española tras la Ley 36/2002, de 8 de octubre: ¿Un sistema para la integración?", Anuario de
Derecho Comparado, Universidad Autónoma de México, en prensa, y la bibliografía citada.
________________________________________
Page 9
estado de latencia o hibernación, suspendiéndose todos los derechos que
derivan de ella, aunque no se haya perdido formalmente.
Con otras palabras, desde ese momento, la ley que rige al doble
nacional es la ley del domicilio actual, que coincide con la ley de la nueva
nacionalidad, de manera que la autoridad del domicilio de la persona es la
encargada de documentarla (otorgar el pasaporte) y de protegerla en el ámbito
internacional (ejercicio de la protección diplomática). En el ámbito interno, la ley
del domicilio rige el ejercicio de los derechos civiles y políticos, las obligaciones
militares y los derechos laborales y de seguridad social.
El cambio de domicilio al país de la nacionalidad de origen reactiva esa
nacionalidad y deja en estado de latencia la del país que se abandona. El
cambio de la nacionalidad dominante se produce por el cambio del "domicilio
registral", es decir, por el traslado del centro de vida, esto es de la residencia
habitual, al otro Estado Parte y la consiguiente inscripción en el Registro
competente.
En cuanto al traslado del centro de vida a un tercer Estado, los
Convenios señalan como domicilio registral determinante de la nacionalidad
efectiva el último que se hubiere tenido en un Estado Parte. De manera que
quienes gozan de la doble nacionalidad convencional no pueden tener, a los
efectos de los respectivos Convenios, más que un domicilio, que es el
últimamente registrado.
Por lo tanto, y en lo que se refiere al alcance real de la doble
nacionalidad convencional, todos los convenios conducen a situaciones que
sólo en sentido amplio pueden calificarse como de doble nacionalidad puesto
que, al existir una única nacionalidad plenamente operativa, en ningún caso
pueden invocarse simultáneamente las dos, efecto que también recoge el texto
de casi todos los Convenios suscritos.
En cuanto a la perspectiva internacionalprivatista, esto es a la
determinación de la nacionalidad relevante como criterio de conexión de la
norma de conflicto, la disposición que se ocupa de resolver esta cuestión es el
artículo 9.9º del Código Civil, que fue introducido en nuestro ordenamiento en
1974, cuando no existía la doble nacionalidad legal, permaneciendo desde
entonces inalterado. Por lo tanto, su letra sólo se refiere a los supuestos de
doble nacionalidad previstos en un convenio bilateral y a los supuestos de
________________________________________
Page 10
doble nacionalidad no previstos en las leyes españolas, distinguiendo, en tal
caso, entre las situaciones en las que una de las nacionalidades en conflicto
es la española y aquéllas en las que se produce un cúmulo de nacionalidades,
todas, extranjeras
29
.
Ante un supuesto de doble nacionalidad convencional, el art.9.9º CC
remite a lo que disponga el propio convenio o tratado internacional.
El contenido de los doce convenios bilaterales vigentes se refieren a la
ley nacional a tener en cuenta a estos efectos, pudiendo ser clasificados en
función de la solución formal adoptada en dos grupos: los que optan por la ley
del país de la nacionalidad coincidente con el domicilio del interesado y los que
prefieren dar relevancia a la nacionalidad del país que otorga la nueva
nacionalidad. No obstante, dada la vinculación nacionalidad-domicilio en ellos
establecida, puede decirse que, materialmente, la nacionalidad relevante como
criterio de conexión de la norma de conflicto, en todos ellos, es la
correspondiente al domicilio.
Para el hipotético supuesto de que un futuro convenio nada
estableciese, el art. 9.9 CC añade que "será preferible la nacionalidad
coincidente con la última residencia habitual" (se entiende que en uno de los
países contratantes) "y en su defecto" (cuando la residencia habitual se ha
trasladado a un tercer país) "la última adquirida".
El objetivo de política legislativa de apertura a la Comunidad histórica a
través de la conclusión de convenios bilaterales de doble nacionalidad no sólo
se reiteró sino que se amplió potencialmente a más Estados, que quedan sin
determinar, en al apartado 3 del art.11 CE, en el que se establece la posibilidad
29
.- El art.9.9º CC dispone: "A los efectos de este capítulo, respecto a las situaciones de doble
nacionalidad previstas en las leyes españolas se estará a lo que determinen los tratados
internacionales y, si nada estableciesen, será preferida la nacionalidad coincidente con la
última residencia habitual, y en su defecto, la última adquirida. Prevalecerá en todo caso la
nacionalidad española del que ostente además otra no prevista en nuestras leyes o en los
tratados internacionales. Si ostentare dos o más nacionalidades y ninguna de ellas fuese la
española, se estará a lo que se establece en el apartado siguiente". El apartado 10 del art.9 CC
dispone: "Se considerará como ley personal de los que carecieren de nacionalidad o la tuvieren
indeterminada, la ley del lugar de su residencia habitual". Vid., VIRGÓS SORIANO, M., (1993),
"Comentario al art.9.9º C.c.", Comentarios a las reformas del Código civil en materia de
nacionalidad, BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO (Coord.), Madrid, pp.98-101; FERNÁNDEZ
ROZAS, J.C. Y RODRÍGUEZ MATEOS, P. (1995), "Comentario al art.9.9º C.c.", Comentarios al
Código civil y Compilaciones forales, Madrid, 2ªed., Edersa, pp.392-428; ESPINAR VICENTE,
J.M., (1996), El matrimonio y las familias en Derecho internacional privado, Civitas; AGUILAR
BENÍTEZ DE LUGO, M., "Doble nacionalidad", op.cit., pp.225-226.
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de concertarlos con aquéllos países que hayan tenido o, en el futuro, tengan
una particular vinculación con España. Sin embargo, esta directriz de la política
española no se ha seguido desarrollando en la práctica y así, desde la
promulgación de la Constitución y a excepción del Convenio firmado con
Colombia en 1979, nuestro país no ha concluido ninguno más.
Por una parte, hay que tener en cuenta que el apartado 3 del art.11 CE
in fine (En estos mismos países, aún cuando no reconozcan a sus ciudadanos
un derecho recíproco podrán naturalizarse los españoles sin perder su
nacionalidad de origen), incluyó expresamente la posibilidad de conseguir la
doble nacionalidad con los países iberoamericanos de forma automática,
resultando la vía legal más ventajosa que el régimen establecido en los
convenios, y por otra, que la evolución de las políticas de extranjería del
entorno europeo, con cuyos países puede considerase que mantiene España,
hoy día, una particular vinculación, están desarrollando el régimen de libertad
de establecimiento en detrimento de la cooperación en el ámbito de la doble
nacionalidad para los nacionales de los Estados miembros de la UE y,
paralelamente, endureciendo los requisitos para el establecimiento en la UE de
los extranjeros de terceros Estados
30
.
III.
EL RÉGIMEN DE DOBLE NACIONALIDAD CON LOS PAÍSES
IBEROAMERICANOS PREVISTO EN LA LEY ESPAÑOLA.
A partir de la promulgación de la Constitución, dentro de los supuestos
de plurinacionalidad queridos por el legislador español, junto a la doble
nacionalidad convencional, se encuentran los supuestos de doble nacionalidad
previstos en la propia ley española: el art.11.3 CE in fine y las previsiones
contenidas en los arts. 23, 24 y 26 CC. En concreto, y por lo que se refiere a la
doble nacionalidad con los países iberoamericanos, el art.24 CC corrobora la
previsión constitucional al permitir la conservación de la nacionalidad española
30
.- No debe olvidarse que los beneficios que para los nacionales de países histórica o
culturalmente vinculados con España establecían nuestras sucesivas legislaciones de
extranjería, han ido desapareciendo paulatinamente, de manera que no existe ya en la actual
LOE el tradicional régimen preferente para los mismos, Vid., ad.ex., CANO BAZAGA, E.,
(2001) "El ámbito de aplicación personal de la LO 4/2000, de 11 de enero, modificada por la LO
8/2000, de 22 de diciembre", Extranjeros en España. Régimen Jurídico, SANCHEZ RODAS
NAVARRO, C. (Coord.), Murcia, Laborum, pp.17-36, pp.32-34.
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cuando se adquiere la de uno de dichos países, y el art.23 CC, en justa
reciprocidad, admite la conservación de la nacionalidad de un país
iberoamericano para quien adquiere la nacionalidad española (arts.23 CC)
31
.
a) Situación de doble nacionalidad derivada de la conservación de la
nacionalidad española de origen.
Esta situación supone una excepción a la regla general según la cual la
adquisición de una nacionalidad extranjera supone la pérdida de la propia.
Conforme al art.11.3 CE, los españoles de origen que adquieran la
nacionalidad de un país iberoamericano o de aquellos que hayan tenido o
tengan una particular vinculación con España, aún cuando no reconozcan a
sus ciudadanos un derecho recíproco, no perderán la nacionalidad española si
ese es su deseo.
La concreción de cuáles, además de los iberoamericanos, eran esos
otros países particularmente vinculados se produjo con la reforma del CC de
1982, reproducida en 1990 y en 2002. Tras la última modificación, el
art.24.1CC in fine dispone: "La adquisición de la nacionalidad de países
iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es
bastante para producir conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad
española".
b) Situación de doble nacionalidad derivada de conservación de la
nacionalidad de un país iberoamericano.
El CC, que no ha sido reformado en este punto por la Ley 36/2002,
prevé la condición de doble nacional legal para quien, siendo nacional de
origen de un país iberoamericano, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o
Portugal, adquiere la nacionalidad española.
El art.23 CC, que señala los requisitos para la validez de la adquisición
de la nacionalidad española por opción, carta de naturaleza o residencia,
establece en su letra b) que los naturales de dichos países quedan a salvo de
la declaración de renuncia a su anterior nacionalidad.
31
.- PÉREZ VERA, E. y ABARCA JUNCO, P., Derecho internacional privado, op.cit., p.214.
________________________________________
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En la condición de doble nacional obtenida a través de los arts.24.1 CC
o 23 b) CC, el beneficiado goza de dos nacionalidades plenamente operativas,
a diferencia de lo que ocurre con la doble nacionalidad obtenida a través de la
vía convencional. Obviamente esta afirmación tiene una importante excepción
que se produce cuando es preciso determinar la nacionalidad relevante como
criterio de conexión de las normas de conflicto.
La laguna del art.9.9 CC, ha sido integrada por la DGRN en varias de
sus resoluciones acudiendo a la nacionalidad española. Esta solución,
defendida por un sector de la doctrina española, se ha fundamentado en la
prevista por este artículo para las situaciones de doble nacionalidad no
previstas en nuestras leyes.
En cambio, otro sector doctrinal opina que deben aplicarse los criterios
subsidiarios utilizados por el art.9.9 CC para resolver los supuestos de doble
nacionalidad convencional, es decir, aplicando en primer lugar la nacionalidad
coincidente con la residencia habitual y en su defecto (por ejemplo, cuando el
interesado reside en un país ajeno a las nacionalidades que ostenta) la última
adquirida.
III. PROTOCOLOS ADICIONALES.
Como ha sido analizado, los nacionales de origen que se acogen al
régimen convencional adquieren la condición de nacional de pleno derecho del
país contratante en el cual tienen su domicilio registral, pero también quedan
vinculados por lo previsto en el Convenio que les sea de aplicación en cuanto
al régimen de cambio de nacionalidad. Es decir, desde la perspectiva española,
los españoles que se acogen a los convenios bilaterales para adquirir la
nacionalidad del otro Estado contratante y que desean reactivar la nacionalidad
española, están vinculados a las normas que regulan en cada Convenio cómo
se lleva a cabo esa reactivación de la nacionalidad latente: deben trasladar su
residencia habitual desde el Estado de la segunda nacionalidad o desde un
tercer Estado a España y constituir aquí su domicilio registral. El haberse
acogido al régimen convencional les impide recurrir al régimen de recuperación
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común previsto en el art.26 CC.
32
Hasta la reforma del Código civil operada en
1990, el régimen de reactivación de la nacionalidad latente de acuerdo con los
convenios era más favorable que el previsto en la legislación común para
recuperar la nacionalidad española perdida
33
, pero las modificaciones de la
legislación interna llevadas a cabo por las Leyes de 1990, 1995 y 2002 no
permiten mantener esta afirmación.
El español que renunció a la nacionalidad española al adquirir la
extranjera puede recuperarla declarando su voluntad ante el cónsul español
encargado del Registro civil
34
.
El español que, ante los cambios operados en nuestra legislación,
declarase su voluntad de desvincularse del Convenio perdía la última
nacionalidad adquirida.
Se fue llegando así a una situación carente de toda lógica pues se
penaliza el hecho de haber mantenido con España el vínculo, aunque sea
mínimo, que representa la nacionalidad latente. No es lógico que un español
que no ha querido desvincularse totalmente de la nacionalidad española al
adquirir vía convencional la del otro estado contratante, resulte perjudicado en
el trámite de recuperación de la misma, frente a quien al adquirir una de esas
nacionalidades, renunció a la española, manifestando así su deseo de no
mantener ningún vínculo con el Estado que le atribuyó su nacionalidad de
origen
35
.
Por otra parte, la inclusión en el Derecho de la nacionalidad español de
los supuestos legales de doble nacionalidad también creó un agravio
comparativo entre los españoles acogidos al régimen de doble nacionalidad
convencional y los que amparándose en el art.24 CC, adquieren la
32
.- Vid., en este sentido ARROYO MONTERO, R., "Modificación de los convenios de doble
nacionalidad...", cit.,p.196.
33
.- Vid., por ejemplo, PÉREZ VERA, E. y ABARCA JUNCO, P., (1992) Derecho internacional
privado, vol.I, Madrid, UNED, 4ªed., p.184; AGUILAR BENÍTEZ DE LUGO, M., "Doble
Nacionalidad", cit., p.226.
34
.- El art.26 CC no exige ahora el requisito de residencia legal en España a los emigrantes ni
a los hijos de emigrantes, pudiendo ser dispensado en los demás casos si concurren
"circunstancias excepcionales" que quedan sin especificar. El apartado 1 a) del art.26 CC
suprime el requisito de renuncia a la nacionalidad anterior, puesto que el mismo suponía, en la
práctica, un obstáculo insuperable para la recuperación de la nacionalidad española perdida.
35
.- ARROYO MONTERO, R., "La modificación de los Convenios de doble nacionalidad", cit.,
p.197.
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nacionalidad de un país iberoamericano sin tener que renunciar a su
nacionalidad de origen, teniendo las dos eficacia.
La realidad para los españoles acogidos al régimen convencional, al no
poder estar sometidos simultáneamente a las legislaciones de ambos Estados,
ha sido que la nacionalidad española era inoperante aunque no se hubiera
producido su pérdida formal. Estos españoles no podían ejercer los derechos
civiles y políticos ni obtener el pasaporte español sin trasladar su residencia a
España e inscribir el cambio en el Registro civil español. Para el acceso al
territorio español, los españoles sujetos al respectivo Convenio eran
considerados en frontera como extranjeros. La situación contrasta con la de los
emigrantes españoles acogidos al régimen de doble nacionalidad previsto en la
ley, que, obviamente, disponen de pasaporte español y del pleno ejercicio de
los derechos civiles y políticos, y con la de los emigrantes originariamente
españoles que perdieron esta condición al renunciar a la misma por adquisición
de otra, pues a éstos no se les exige, hoy, el requisito de residencia legal en
España ni la renuncia a la segunda nacionalidad adquirida para recuperar la
española perdida.
El objetivo de algunos de los Protocolos firmados hasta la fecha es
paliar, en cierta medida, estas diferencias.
Así, los Protocolos Adicionales, de 12 de noviembre de 1997, firmados
entre el Reino de España y las Repúblicas de Nicaragua y Costa Rica
36
,
seguidos por el Protocolo Adicional firmado con Bolivia, de 18 de octubre de
2000
37
, declaran que quienes se acogieron a los respectivos Convenios de
doble nacionalidad, podrán manifestar en cualquier momento su desvinculación
de los mismos, declarándolo ante la Autoridad competente correspondiente a
su lugar de residencia sin que ello implique renunciar automáticamente a la
última nacionalidad adquirida.
Los emigrantes españoles residentes en Nicaragua, Costa Rica y Bolivia
pueden solicitar la desvinculación del Convenio respectivo ante el cónsul
español acreditado en su lugar de residencia sin que ello suponga la pérdida de
la nacionalidad nicaragense, costarricense o boliviana. Desde ese momento se
reactiva la nacionalidad española latente sin tener que retornar a España,
36
.- BOE 21 de enero de 1999 y de 23 de octubre de 1998, respectivamente.
37
.- BOE núm.46, de 22 de febrero de 2002.
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dispondrán de la documentación española -pasaporte, documento nacional de
identidad...- y podrán ejercer su derecho de sufragio como españoles aunque
vivan en el extranjero, equiparándose su situación con la de quienes optaron, a
partir de la Constitución, por la doble nacionalidad automática con estos
países
38
.
Otros, sin aludir a la posibilidad de desvinculación del Convenio sin que
ello implique renuncia a la última adquirida, matizan las soluciones previstas en
los Convenios de doble nacionalidad originales, tratando de paliar las
desventajas de este régimen con respecto al régimen de doble nacionalidad
automática ampliando el margen de aplicación de la ley de la nacionalidad que
queda en estado de latencia.
Así, en el Protocolo Adicional entre España y la República de Paraguay
modificando el Convenio de doble nacionalidad de 25 de junio de 1959, hecho
ad referendum en Asunción el 26 de junio de 1999, que entró en vigor el 1 de
marzo de 2001, se establece que los nacionales que se hayan acogido o en el
futuro se acojan al Convenio de doble nacionalidad, quedarán sometidos a la
jurisdicción y a la legislación del país que otorga la nueva nacionalidad para
todos los actos que sean susceptibles de producir efectos jurídicos directos. En
los demás, se les podrá aplicar la legislación de su nacionalidad de origen.
Asimismo se les reconoce el derecho de obtener y renovar el pasaporte y
demás documentos identificativos en cualquiera de los dos países o en ambos
al mismo tiempo. El mismo contenido incluyen el Protocolo Adicional entre
España y la República Dominicana modificando el Convenio de doble
nacionalidad de 15 de marzo de 1968, hecho en Santo Domingo el 2 de
octubre de 2002
39
, que entró en vigor el 1 de febrero de 2002; el Protocolo
Adicional firmado con Argentina, modificando el Convenio de doble
nacionalidad, de 14 de abril de 1969, hecho en Buenos Aires el 6 de marzo de
2001, que entró en vigor el 1 de octubre de 2002
40
; y el Protocolo Adicional
firmado entre España y Honduras, modificando el Tratado de doble
38
.- Vid., ALVAREZ RODRÍGUEZ.A, "La modificación del Convenio de doble nacionalidad entre
España y Nicaragua", pp.1-3, ", http:// www.reicaz.es
39
.- BOE núm.273, de 14 de noviembre de 2002.
40
.- BOE núm. 88, de 12 de abril de 2001, aplicación provisional; BOE núm.248, de 16 de
octubre de 2002, entrada en vigor del Protocolo.
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nacionalidad de 15 de junio de 1966, hecho “ad referendum” en Tegucigalpa, el
13 de noviembre de 1999, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2000
41
.
El Protocolo Adicional entre España y la República de Perú, modificando
el Convenio de Doble nacionalidad de 16 de mayo de 1959, hecho ad
referendum en Madrid el 8 de noviembre de 2000, que entró en vigor el 1 de
diciembre de 2001, sólo indica que las personas beneficiadas por el Convenio
tienen el derecho de obtener y renovar sus pasaportes en cualquiera de los dos
Estados. A la posibilidad de obtener y renovar sus pasaportes en cualquiera de
los dos Estados así como el documento de identidad se refirió, con
anterioridad, el Segundo Protocolo Adicional al Convenio de Nacionalidad del
28 de julio de 1961, suscrito entre España y Guatemala, modificado por el
Protocolo de 10 de febrero de 1995, hecho ad referendum en Guatemala, el 19
de noviembre de 1999, que entró en vigor el 7 de febrero de 2001.
Por lo que respecta al Protocolo Adicional entre España y Colombia
modificando el Convenio de Nacionalidad de 27 de junio de 1979, hecho “ad
referendum” en Bogotá el 14 de septiembre de 1998, y que entró en vigor el 1
de julio de 2002
42
, en él se precisa que ningún español de origen o colombiano
de nacimiento, al adquirir la nacionalidad del otro Estado Parte y domiciliarse
en su territorio, perderá la facultad de ejercer en el territorio de su nueva
nacionalidad los derechos que provengan del ejercicio de su nacionalidad de
origen. Quienes se hubieran acogido al Convenio de doble nacionalidad antes
de la entrada en vigor del Protocolo, podrán recobrar sus derechos civiles y
políticos, previa manifestación escrita ante el cónsul o la autoridad competente
designada al efecto. Esta situación se dará a conocer por vía diplomática a la
otra parte"
.
IV.
VALORACIÓN
41
.- BOE núm.289, de 3 de octubre de 2002. Con respecto a este último país también es
destacable la entrada en vigor, el 24 de noviembre de 2002, del Canje de Notas de fechas 10
de diciembre y 8 de diciembre de 1993, constitutivo de Acuerdo de modificación del Convenio
de doble nacionalidad Dicho Acuerdo adapta la redacción del Tratado de doble nacionalidad a
las modificaciones introducidas en el derecho registral hondureño y español. En Honduras se
ha creado el Registro Nacional de las Personas, que no existía en el momento de la firma del
Tratado, y en España se prevé la inscripción en el Registro Central o consular competente por
razón del lugar de nacimiento del interesado.
42
.- BOE núm.264, de 4 de noviembre de 2002.
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La directriz de la política legislativa española en materia de nacionalidad
consistente en la apertura a la Comunidad Histórica de Naciones se lleva a la
práctica de forma poco generosa: no existen procedimientos privilegiados para
la adquisición de la nacionalidad española ya sea por la vía convencional o la
legal. Únicamente cabe referirse a la reducción de diez a dos años del plazo
necesario para obtener la nacionalidad española por residencia, que se refiere
sólo a los nacionales de origen de tales países, quedando los naturalizados
sujetos al plazo general de diez años. El acercamiento a nuestra cultura por los
especiales vínculos históricos y lingüísticos es lo que ha llevado al legislador a
reducir drásticamente de diez a dos años el plazo de residencia, pero ello no
exime a estos nacionales de origen de probar, ente el encargado del registro
Civil, su domicilio en España y el suficiente grado de integración en la sociedad
española.
La última reforma operada en el sector de la nacionalidad español no se
dirige a la población inmigrante, ni incluye ninguna disposición que ataña a los
nacionales iberoamericanos y su integración, sólo toma medidas para
promover el retorno de los emigrantes españoles y el de algunos de sus
descendientes.
Puede decirse que de las dos directrices de la política española en esta
materia, protección del trabajador emigrante (art.42 CE) y apertura a la
Comunidad Histórica de Naciones (art.11.3 CE), sólo se ha reforzado la
primera, tanto a través de los Protocolos adicionales a los Convenios de doble
nacionalidad como de la Ley 36/2002, de 8 de octubre.



RECOPILADO POR JORGE FERNANDO MARTINEZ GABOUREL TECNICO REGISTRAL HONDURAS


ahrbom@yahoo.com