PONENCIA DE LA COMITIVA DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ
DERECHO A LA IDENTIDAD, OPORTUNIDADES Y RETOS
“EL SUBREGISTRO DE NACIMIENTOS
EN LA REPÚBLICA DE PANAMÁ”
Dr. Dámaso Solís Peña
Director Nacional del Registro Civil
Tribunal Electoral
República de Panamá
Vicepresidente del CLARCIEV
Introducción:
Con la satisfacción y grandes expectativas de obtener resultados productivos, iniciamos en el día de hoy el Cuarto Encuentro del Consejo Latinoamericano de Registros Civiles, Identidad y Estadísticas Vitales (CLARCIEV), en esta ocasión auspiciada por el Registro Nacional de Población e Identificación Personal de los Estados Unidos Mexicanos.
En primer lugar, tengo que agradecer al Licenciado Carlos Raúl Anaya Moreno y al Registro Nacional de Población e Identificación Personal de México, la cordial invitación y por el generoso ofrecimiento de ser la sede para este importante encuentro, que busca unir a los países latinoamericanos en metas comunes, siendo nuestro norte, la inscripción de todas las personas, eliminando de este modo el denominado subregistro.
I. Historia del Registro Civil:
Los primeros antecedentes que se conocen se remontan al Derecho Romano, cuando en Roma, Servio Tulio, llevó registros de personas romanas, pero los mismos tenían un fin político y militar y no civil.
El Concilio Ecuménico de Trento de 1563, tomó el acuerdo de instituir en cada parroquia, tres libros para registrar nacimientos, matrimonios y defunciones, lo cual se convierte en el primer registro civil de personas que ha servido a los investigadores para construir los árboles genealógicos de muchas familias.
Esta actividad de la Iglesia Católica es el origen real del Registro Civil, donde se levantaban actas de nacimiento, matrimonios y defunciones, pero que solamente tenían carácter religioso, más no civil. Además tenían el inconveniente de que sólo guardaban los archivos de las personas que eran católicas y excluían a quienes no profesaban esta religión
La mayoría de los Registros Civiles, como tales, nacieron entre 1875 y 1900, sustituyendo a los registros de la Iglesia Católica en lo relativo a los nacimientos, matrimonios y defunciones.
En Panamá, se da la separación de estos archivos eclesiásticos en el año de 1912, cuando bajo la administración del Dr Belisario Porras, traspasa la responsabilidad al Estado mediante la Ley 44 de 1912. La oficina comienza a funcionar el 15 de abril de 1914 en la ciudad de Panamá, con ocho funcionarios de tiempo completo, bajo un sistema único y centralizado, que aun prevalece[1].
II. Definición del Registro Civil:
El Diccionario de la Lengua Española[2], señala que el Registro Civil es “Aquel en que se hacen constar por autoridades competentes los nacimientos, matrimonios, defunciones y demás hechos relativos al estado civil de las personas”.
El jurista José Peré Raluy, lo define “como la institución o servicio administrativo a cuyo cargo se halla la publicidad de los hechos afectados al estado civil de las personas o mediatamente relacionados con dicho estado, contribuyendo en ciertos casos a la constitución de dichos actos y proporcionando títulos de legitimación de estado[3]”.
También Clemente de Diego, con relación al Registro Civil señala que “se ha definido como un centro u oficina públicos, donde deben constar cuántos títulos se refieren al estado civil de las personas que en el territorio residan, o en sentido formal, la relación sistemática, solemne, garantizada, de las personas como sujetos de derecho y de las causas que modifican el ejercicio de su capacidad en los distintos momentos de su existencia[4]”.
En la República de Panamá, la Dirección Nacional del Registro Civil que está adscrita al Tribunal Electoral de Panamá, es la encargada de realizar la inscripción y certificación de los nacimientos, matrimonios, defunciones, naturalizaciones y demás hechos y actos jurídicos relacionado con el estado civil de las personas naturales, lo cual realiza con base a documentos fuentes que constan en archivos digitales[5] y de papel. Panamá ya cuenta con una ley de almacenamiento tecnológico que permite desechar los archivos de papel a medida que las instituciones desarrollan proyectos de digitalización de sus respectivos archivos.
III. Naturaleza Jurídica del Registro Civil Panameño:
El artículo 1 de la Ley 31 de 25 de julio de 2006, que regula el registro de los hechos vitales y demás actos jurídicos relacionados con el estado civil de las personas y reorganiza la Dirección Nacional del Registro Civil del Tribunal Electoral[6], señala que “el Registro Civil tendrá por objeto la prueba de la existencia de las personas y su estado civil, mediante la inscripción y certificación de los nacimientos, los matrimonios, las defunciones, las naturalizaciones y demás hechos vitales y actos jurídicos relacionados con el estado civil”.
La importancia y la trascendencia de la institución del Registro Civil no tiene lugar a duda, como lo plasma Espín Canovas[7], al señalar que “el Registro Civil es necesario no solamente para el individuo, sino también para el Estado y aun para los terceros en general. Respecto del individuo, para poder probar su condición de ciudadano, hijo, cónyuge, pariente, mayor de edad, emancipación, etcétera, cuando de alguna de estas condiciones integrantes del estado civil dependa la adquisición de un derecho que se reclama o el ejercicio del derecho ya adquirido. Respecto al Estado para la organización de muchos servicios administrativos, como el militar, censo electoral, etcétera. Y respecto a los terceros, porque del conjunto de las circunstancias que consten en el registro resultará la capacidad o incapacidad de las personas con quienes contratan o celebran cualquier otro negocio jurídico, cuya validez dependerá de aquella capacidad”.
IV. Objeto del Registro Civil:
El Registro Civil panameño tiene por objeto hacer constar de forma auténtica, a través de un sistema alfanumérico y de imágenes organizado, todos los actos relacionados con el estado civil de los panameños y extranjeros, mediante la intervención de funcionarios públicos dotados de fe pública, a fin que las certificaciones que otorguen, tengan un valor probatorio pleno, en los procesos judiciales, administrativos y fuera de ellos, además de ser el sustento del documento de identidad personal de los nacionales cuando llegan a la mayoría de edad (18 años), responsabilidad que también está a cargo del Tribunal Electoral por conducto de la Dirección Nacional de Cedulación.
V. Organización de los Registros Civiles:
Existen dos tipos o formas en que se organizan los Registro Civiles:
El primero, es un registro civil totalmente descentralizado, municipalizado e independiente uno del otro con los riesgos que ello implica. En los países en que impera, no existe un archivo central organizado, como es el caso de Guatemala, si bien recientemente se ha logrado crear una entidad autónoma que emitirá el documento único de identidad y asumirá el control del registro civil que hasta la fecha ha estado en mano de las municipalidades. Cada Registro Civil Municipal funcionaba aparte, de manera autónoma y bajo sus propias directrices. En estos países las personas tienen que acercarse a los municipios de donde son originarios o solicitar la información mediante comisiones que pueden extenderse en el tiempo.
El segundo tipo obedece a países que, si bien organizaron un Registro Civil descentralizado, crearon una Oficina Central ubicada en la capital del país, con un director a nivel nacional y un Archivo Central, caso de Costa Rica, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Panamá, entre otros. La captación del dato se hace en dos copias, uno para la oficina local y otro para el Archivo Central.
En Panamá existe un archivo Central, sustentado en una única base de datos informatizada que da servicio en línea a todas las oficinas Regionales y muchas distritales del Tribunal Electoral, así como a los hospitales públicos más importantes del país. El número único de inscripción de nacimiento, de la inscripción de matrimonio o de la inscripción de defunción, es dado por el sistema alfanumérico, eliminando lo manual del proceso.
La estructura del número de inscripción hace referencia en primer lugar a la PROVINCIA[8] donde acontece el hecho vital o acto jurídico, la segunda numeración hace referencia al TOMO que se esta utilizando y la tercera numeración se trata de la PARTIDA concreta, dentro del Tomo, donde se encuentra la inscripción.
Ejemplo: Número de inscripción de nacimiento 8-800-200
PROVINCIA TOMO PARTIDA
8 - 800 - 200
VI. Derecho a la Identidad en Panamá:
Las sociedades humanas requieren de la promulgación de leyes que puedan definir los derechos y deberes de las personas y por ende, los principios y pautas que el Estado debe procurar para lograr el beneficio colectivo.
La prueba del nacimiento es la inscripción en el Registro Civil. Dicha inscripción da fe del hecho, fecha, hora, lugar en que acaece, sexo y, en su caso, de la filiación del inscrito. Señala Diez Picazo[9], que la inscripción en el Registro Civil no inviste a una persona de su estado, como ha pretendido cierto sector de la doctrina. El estado existe cuando hay un título de adquisición; se inscribe en el Registro Civil porque existe.
En Panamá, el Registro Civil está inmerso en el Tribunal Electoral y se convierte en la base de los tres procesos fundamentales, a saber: la inscripción de los hechos vitales y los actos jurídicos de las personas naturales, la expedición del documento de identidad personal o Cédula y la inclusión de los ciudadanos en un Padrón Electoral Fotográfico para la organización de todo proceso electoral, también a cargo del organismo electoral.
La Convención de los Derechos del Niño[10], es el documento jurídico internacional que mejor plasma el derecho a la inscripción del menor y el deber del Estado a procurar la pronta inscripción de los menores, al señalar en su artículo 7º que “el niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad, y en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos”.
Sabemos en la práctica que, en la mayoría de los casos, esta inscripción inmediata no es posible, bien porque no se tienen las facilidades técnicas o físicas o por las realidades económicas, culturales, sociales, por las distancias y zonas de difícil acceso, en fin, por situaciones que muchas veces se salen de las manos de las autoridades registrales de los distintos países.
VII. El Subregistro:
El Subregistro es, nada más y nada menos, la negación al derecho fundamental de existir legalmente. Sin la inscripción del nacimiento la persona, sea menor o mayor de edad, no tiene acceso a la salud, a la educación, a los servicios básicos y a poder participar en los destinos políticos de su país, ya que no podrá tener el derecho fundamental de elegir y/o ser elegido.
También se afecta al Estado, ya que sin una idea clara de las personas a las cuales tiene que dirigir la administración de los recursos del país, no puede aplicar políticas claras, justas y equitativas a la colectividad que le corresponde dirigir.
Este es un problema vital que esta siendo reconocido por todos nuestros países y por instituciones como UNICEF, quienes tienen como meta disminuir el subregistro en la región a la mitad en el año 2010 y erradicar totalmente este flagelo en el año 2015, como parte de los compromisos del mileno que nuestros países han sido suscritos a nivel de Naciones Unidas.
En Panamá tenemos varios años de estar combatiendo el subregistro que se circunscribe actualmente a las zonas de extrema pobreza, que coinciden con las zonas indígenas, por lo que se habla que el subregistro alcanza el 4.5% de la población, donde el 94% de los nacimientos son atendidos con asistencia médica.
El subregistro en la República de Panamá:
La República de Panamá tiene dos áreas fácilmente detectables, una donde las ciudades terminales del Canal de Panamá y las capitales de provincias demuestran un alto auge económico y comercial y zonas donde este desarrollo aún no llega o es totalmente nulo.
- Áreas Urbanas:
En las ciudades, donde la mayoría de los nacimientos son hospitalarios (94% a nivel nacional), el subregistro se producía por efecto de las propias leyes del Registro Civil, que no permitían realizar las inscripciones de oficio de los nacimientos de los cuales tuviere constancia mediante un parte clínico de nacimiento, hasta un año después del nacimiento del menor.
La solución ha consistido en la adecuación legislativa, ya que recientemente en el año 2006, se ha modificado y modernizado la Ley del Registro Civil, disminuyendo los plazos para la realización de las inscripciones de oficio, de un (1) año a seis (6) meses y las respectivas adecuaciones en cuanto a la liberalidad en los cambios, modificaciones y supresiones administrativas de nombres y otras inscripciones.
Igualmente se han flexibilizado algunos de los requisitos para la inscripción de los menores de edad, cuyos padres no hicieron su inscripción antes de que hubieran cumplido los dos (2) años de edad.
- Áreas Fronterizas, de difícil acceso y Comarcales (Indígenas):
Es en estas zonas de difícil acceso, en las áreas indígenas y las zonas fronterizas, donde se encuentra el principal problema del subregistro de nacimientos en la República de Panamá y es donde se concentra la mayoría de ese seis por ciento (6%) de nacimientos extra hospitalarios, de los cuales no queda constancia mediante el parte clínico de nacimiento. Para cubrir estas áreas se implementan varias soluciones.
Como primera solución la figura del Registrador Auxiliar del Registro Civil, que son más de trescientos funcionarios (300) que se encuentran distribuidos en las zonas de difícil acceso y las áreas indígenas de la República de Panamá.
Estos funcionarios trabajan por una dieta mensual de US$30 desde sus respectivos hogares, sin horario, y deben ser oriundos de la región, dominar el dialecto, de ser el caso, saber escribir con una ortografía aceptable (dentro de lo posible), no estar inscrito en partidos políticos[11] y vivir en la zona. Se les ha afiliado al sistema de seguridad social como un incentivo y compensación por recibir solamente una dieta, además de recibir una capacitación previa al inicio de sus funciones y actualizaciones periódicas. Estas actas manuales de nacimientos y defunciones son trasladadas a nuestras oficinas regionales o distritales con cierta periodicidad, dependiendo de la ubicación del Registrador Auxiliar, variando el tiempo de entrega de un (1) mese a tres (3) meses. Estos mismos funcionarios suministran a la Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República, la información estadística sobre los nacimientos y defunciones en sus respectivas áreas. La deficiencia que hemos encontrado en esta solución es que las comunidades indígenas viven muy dispersas en las comarcas y el registrador auxiliar no dispone de recursos para recorrer con la periodicidad requerida, todo el área que supuestamente debe ser su jurisdicción, y debe permanecer relativamente pasivo y depender de que los interesados se acerquen a su casa a cumplir con el trámite de registro, el cual es impulsado por el sistema escolar que exige a los padres que tengan a sus hijos inscritos en el registro civil. Es oportuno aclarar que todas esas zonas indígenas cuentan con pequeñas escuelas primarias con la cantidad mínima de aulas que la comunidad requiere. Para ello, se está contemplando el nombramiento de más registradores auxiliares en las zonas que lo justifiquen por la dispersión de la población y las complicaciones de la topografía del área. Actualmente, estamos solicitando el nombramiento de treinta y ocho (38) Registradores Auxiliares adicionales, para cubrir más zonas que se encuentren en esta condición.
La segunda solución implica la realización de las Giras Conjuntas del Tribunal Electoral, donde se ejecutan los procesos de las tres grandes direcciones nacionales[12] de la institución para la realización de asuntos registrales, de emisión de cédulas de identidad personal y los cambios de residencia electoral, cuando la época electoral lo demande.
En los casos de zonas que no son cubiertas por los Registradores Auxiliares, con la ayuda de los medios de comunicación, las autoridades políticas y tradicionales y/o la propia comunidad, se ubican puntos donde hay problemas de subregistro, de carencia de documentos de identidad y otros aspectos que se pueden solucionar acercándonos como institución a los ciudadanos que se encuentran en estas condiciones.
La tercera solución implica casos donde hay coincidencias en los tres aspectos, es decir, son áreas fronterizas, de difícil acceso y Comarcales (Indígenas). En el caso de nuestro vecino país Costa Rica, la migración de los indígenas al cultivo del café, provoca que muchos de los niños de estas etnias indígenas nazcan en suelo tico. Esto provocaba un trámite de inscripción de nacimiento como panameños nacidos en el exterior un tanto tedioso y a veces imposible para nuestros indígenas, por los costos y las distancias donde tendrían que ir a autenticar los documentos sustentadores del nacimiento para su posterior inscripción en la República de Panamá.
Para facilitar estas inscripciones, se ha logrado que la Cancillería panameña nombre un cónsul panameño, cuyo salario es cubierto por el Tribunal Electoral, en la comunidad de San Vito, Coto Brus, Costa Rica, que se encarga de realizar los trámites pertinentes para la autenticación y exoneración, de requerirse, de estos trámites, remitiéndolos al Registro Civil panameño.
En el área fronteriza con la República de Colombia, debido al conflicto armado que se ha vivido en este hermano país, se ha producido una migración de ciudadanos colombianos a las áreas de la Provincia del Darién, donde grupos de ACNUR han organizado las comunidades para darles ayuda y organizar a estos refugiados.
En estos grupos se presenta el problema de menores de edad que vienen con sus padres de Colombia y que posteriormente quieren inscribirlos como panameños. Para esto tenemos un control estricto de las personas que se encuentran inscritas en el listado de la Oficina Nacional para la Atención de los Refugiados (OMPAR) y los familiares que los acompañaron a su ingreso en suelo panameño. Una vez realizada la investigación, se procede, según el caso, a darle las facilidades como refugiado o proceder con su inscripción, si se comprueba que el menor nació en suelo panameño. En Panamá se siguen las dos grandes corriente para el otorgamiento de la ciudadanía, el “jus soli” o derecho de suelo y el “jus sanguinis” o derecho de sangre. Esto da origen a que los hijos de los guerrilleros que nacen en suelo panameño por tener sus campamentos en Panamá, tengan derecho a la nacionalidad panameña y a que el Registro Civil los inscriba, en muchos de esos casos, a través de iniciativas que lleva a cabo ACNUR.
- La falta de Centros Hospitalarios o el debido equipamiento de los mismos para atender partos:
En la República de Panamá, sólo se da el seis por ciento (6%) de nacimientos sin atención médica, es decir, que el 94% de los niños panameños nacen en un centro con atención de un médico.
Para estos casos se ha iniciado una campaña con el apoyo de UNICEF, el Despacho de la Primera Dama, el Ministerio de Salud (MINSA) y el Tribunal Electoral, que busca, mediante el incentivo de una canastilla de enseres para el recién nacido y la madre, condicionado a que ésta (la madre) se apersone a los Centros de Salud a realizar los controles de embarazo y que una vez nacido, proceda a inscribirlo en el Registro Civil y a realizarle el primer control de vacunas. La atención pública a las embarazadas en Panamá, es gratuita.
VIII. Experiencia positiva en Panamá:
Compartiremos dos experiencias prácticas para conocer los efectos de las medidas que toma el Registro Civil panameño para combatir el problema del Subregistro:
1. En la comunidad de Loma Yuca, de la Comarca Ngobe Bugle, ubicada en la cordillera central de la República de Panamá, el líder espiritual de esta comunidad, no permitía que sus seguidores se inscribieran en el Registro Civil por motivos religiosos. Como producto final de un trabajo planificado de giras conjuntas entre el departamento de gobiernos locales del Ministerio de Gobierno y Justicia y funcionarios del Tribunal Electoral, llevando a cabo una tarea de convencimiento y docencia con los mismos líderes de la comunidad, se logró que se inscribieron, aproximadamente, mil cuatrocientas (1400) personas, entre mayores y menores de edad, donde previamente teníamos solamente a siete adultos inscritos en el registro electoral.
2. Cooperación con otras instituciones: Es importante resaltar la colaboración interinstitucional que se ha venido desarrollando en nuestro país para combatir el subregistro, apoyados por organismos internacionales como UNICEF, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud, y la Contraloría General de la República. Estos proyectos comunes logran incentivar a las madres y padres para inscribir de manera oportuna los nacimientos. Este proyecto se ha bautizado con el nombre de “Un Buen Comienzo para la Vida” y ha venido dando excelentes resultados al lograr que las madres en estos sitios remotos registren prontamente a sus hijos con mucha anticipación a los plazos con que lo venían haciendo en el pasado.
De esta forma hemos realizado una breve exposición de las debilidades y fortalezas de nuestro país en cuanto a combatir el subregistro de nacimientos, de tal forma que, sirva para iniciar un dialogo fructífero y de aprendizaje de experiencias sobre este importante problema, que en menor o mayor escala, nos afecta a todos los países latinoamericanos.
Para cualquier consulta adicional sobre el Tribunal Electoral de la República de Panamá, favor dirigirse a nuestra página web: www.tribunal-electoral.gob.pa
Muchas Gracias
[1] Conferencia sobre el Fortalecimiento de los Registro Civiles de Panamá y Centroamérica: Ponencia del Magistrado Eduardo Valdés Escoffery, Panamá, 12 al 14 de noviembre de 1997, página 10.
[2] Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 22º Edición., Tomo II, Editorial Espasa Calve S.A., España, 2001, página 1930.
[3] PERÉ RALUY, José: “Derecho del Registro Civil”, Tomo I, Editorial Aguilar, Madrid, España, 1962, página 40.
[4] CLEMENTE DE DIEGO, Felipe: “Instituciones de Derecho Civil Español”, Volumen I, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, España, 1941, página 217.
[5] El Registro Civil panameño posee una Base de Datos Alfanumérica y otra Base de Datos de Imágenes que contiene aproximadamente once millones y medio de imágenes (11,500.000) de todos los hechos vitales y actos jurídicos.
[6] Publicado en la Gaceta Oficial de la República de Panamá, Nº 25,599 de 31 de julio de 2006, www.gacetaoficial.gob.pa
[7] ESPÍN CANOVAS, Diego: “Manual de Derecho Civil Español”, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, España, 1951, página 172.
[8] La República de Panamá esta dividida políticamente, desde 1953, en nueve (9) provincias, a las cuales se les ha asignado numeración según el orden alfabético de las mismas y cinco (5) comarcas indígenas a las cuales se les ha asignado numeración según la fecha de su creación legal. Las Provincias son Bocas del Toro (1), Coclé (2), Colón (3), Chiriquí (4), Darién (5), Herrera (6), Los Santos (7), Panamá (8), Veraguas (9); y las Comarcas de Kuna Yala (10), Emberá de Darién (11), Ngobe Bugle (12). Las Comarcas Kuna de Madungandí y la Comarca Wargandí no se le ha asignado numeración, por ser de reciente creación.
[9] DIEZ PICAZO, Luis y GULLÓN, Antonio: “Instituciones de Derecho Civil”, Volumen I; Editorial TECNOS, Madrid, España, 1995, página 154.
[10] Ley Nº15, de 6 de noviembre de 1990, “Por la cual se aprueba la Convención sobre los Derechos del Niño, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 20 de noviembre de 1989”. Publicada en la Gaceta Oficial de la República de Panamá Nº21,667, de 16 de noviembre de 1990.
[11] Anteriormente se permitía a los Gobernadores, Alcaldes y Corregidores la inscripción de los menores y mayores de edad, que así lo requerían. El problema consistía en que la figura del Gobernador, del Alcalde y el Corregidor es política y en muchos casos no accedían a realizar la inscripción o simplemente no remitían las actas a la oficina Central del Registro Civil, para la asignación manual de un número de inscripción de nacimiento. Por esto, se eliminó la figura de los Gobernadores, Alcaldes y Corregidores como Registradores Auxiliares del Registro Civil.
[12] El Tribunal Electoral de la República de Panamá esta conformado por tres (3) grandes direcciones Nacionales: La Dirección Nacional del Registro Civil, La Dirección General de Cedulación y la Dirección General de Organización Electoral.
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