EL REGISTRO CIVIL ESPAÑOL ANTE EL FENOMENO EXTRANJERIA

PONENCIA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LOS REGISTROS Y DEL NOTARIADO EN ESPAÑA
EL REGISTRO CIVIL ESPAÑOL ANTE EL FENÓMENO DE EXTRANJERÍA: EL ACCESO AL REGISTRO DE LOS EXTRANJEROS RESIDENTES NACIONALIZADOS ESPAÑOLES.

INTRODUCCIÓN………………......................................................... pág. 2

CAPITULO PRIMERO....................................................................... pág. 4

I.- Consideraciones previas.
II.- EL Registro Civil ante la dimensión de la población extranjera en España: Asientos de nacimiento en el Registro Civil español, en los que exista un elemento de extranjería.
III- El Registro Civil. Regulación jurídica.

CAPITULO SEGUNDO.....................................................................pág. 14

I.- Evolución de la población extranjera.
II.- Ciudadanos extranjeros en España. Regulación jurídica.

CAPITULO TERCERO......................................................................pág. 22

I.- El derecho a la nacionalidad.
II.- Adquisición de la nacionalidad española por residencia.
III.- Inscripción de nacimiento de los españoles naturalizados por residencia.

CONCLUSIONES……………………………………………….……….pág. 34
BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN

I.- Delimitación del objeto de la investigación.

El fenómeno de la extranjería, entre otras repercusiones, es causa de importantes cambios en los datos de la población de un país y, en consecuencia, esta realidad debe quedar reflejada en el Registro Civil, como institución destinada a registrar a las personas.

Es cierto que el Registro Civil, como institución de origen decimonónico, difícilmente podía estar adaptado a la recepción de inmigrantes. La historia de España desde 1870 es el ejemplo de un pueblo, que en diferentes épocas y por distintos motivos, protagonizó flujos migratorios que tendieron más hacia la emigración que a la actual inmigración.

El presente trabajo, desde un planteamiento sistémico, tiene por objeto el análisis de la situación actual del Registro Civil, como consecuencia de la fuerte inmigración que en los últimos años recibe España. En concreto nos centramos en la adquisición de la nacionalidad española por residencia y la inscripción de nacimiento del español nacionalizado por esta vía, la residencia, en el Registro Civil.

Es decir, en este trabajo nos centramos exclusivamente en la Sección Primera del Registro Civil, Sección de Nacimientos y, en consecuencia, excluimos los asientos que en otras Secciones del Registro Civil se practican como consecuencia de la naturalización de un extranjero, (piénsese por ejemplo en la inscripción del matrimonio celebrado en el extranjero, siendo extranjero y de acuerdo con la ley del lugar, una vez que uno de los contrayentes ha adquirido la nacionalidad española).

Ello no quiere decir que se analicen todos los asientos de nacimiento en los que existe un elemento de extranjería, puesto que de ser así, el contenido del trabajo excedería la extensión requerida en la presente investigación. Es decir, no es objeto de nuestra investigación: la inscripción de nacimiento de los nacidos en España hijos de padres extranjeros,(art. 17.1 c) del Código Civil, en adelante CC); tampoco lo es la inscripción de nacimiento cuando se adquiere la nacionalidad por opción (art. 20 CC); o la inscripción de nacimiento cuando se adquiere la nacionalidad por Carta de Naturaleza (art. 21 CC).

Finalmente, debemos excluir también, y de forma expresa por sus peculiaridades e importancia tanto desde el punto de vista social como en cuanto a la producción normativa y doctrinal, la inscripción de nacimiento en el Registro Civil en el supuesto de adopciones internacionales constituidas por españoles. No obstante sobre estos supuestos haremos una mención en el capítulo I.

En consecuencia, es objeto del estudio que presentamos la incidencia en el Registro Civil español de los ciudadanos extranjeros en España que adquieren la nacionalidad española por residencia. Para la consecución de este objetivo, no podemos olvidar, desde nuestro punto de vista, el análisis del colectivo de referencia: los ciudadanos extranjeros residentes en España, ni tampoco la institución registral: su regulación jurídica y el planteamiento actual de esta institución ante el fenómeno de extranjería.

De acuerdo con lo anterior, el trabajo que se presenta va a tener tres capítulos diferenciados: el primero, sobre el Registro Civil, el segundo relativo a la población extranjera residente en España, y, finalmente, un capítulo tercero dedicado a la adquisición de la nacionalidad española por residencia. Capítulos bien diferentes entre sí pero engarzados y necesarios para aproximarnos a la investigación que hemos propuesto en esta presentación: El Registro Civil ante el fenómeno de la extranjería: el acceso al Registro de los extranjeros residentes nacionalizados españoles, es decir, los inmigrantes de origen.

II.- Fuentes de investigación.

El trabajo que se presenta es fruto del estudio de diferentes fuentes que a continuación se citan. En concreto, el Derecho positivo, la jurisprudencia, la doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN), la doctrina científica y las diferentes estadísticas que sobre la materia se publican.

En primer lugar, el Derecho positivo: el acercamiento y análisis al tema que nos ocupa se hace desde el estudio y el conocimiento de las normas reguladoras de la materia, tanto aquellas propias del Derecho civil registral como las normas de extranjería que regulan la entrada y permanencia de los extranjeros en España.

Asimismo, se ha analizado la doctrina de la DGRN a través de las Resoluciones de dicho Centro Directivo, así como la jurisprudencia en la materia que emana tanto de la Audiencia Nacional como del Tribunal Supremo, siendo la jurisdicción contencioso-administrativa a la que compete conocer los recursos planteados contra las resoluciones de la DGRN de denegación de la nacionalidad por residencia de acuerdo con la redacción actual del artículo 22.5 CC (“La concesión o denegación de la nacionalidad por residencia deja a salvo la vía judicial contencioso-administrativa”).

La lectura y conclusiones extraídas de la doctrina científica, tanto a través de trabajos publicados recientemente como a través de los manuales más clásicos en esta disciplina, son también de gran ayuda al objeto de construir la parte más teórica del trabajo.

Finalmente, es obligado citar como fuente de investigación en un planteamiento sistémico como el nuestro, las estadísticas que los distintos organismos oficiales ofrecen sobre ciudadanos extranjeros. En concreto, es el Observatorio Permanente de la Inmigración perteneciente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (en adelante OPI), así como el Instituto Nacional de Estadística (INE), los Organismos cuyos datos han servido como punto de partida para este estudio.




CAPÍTULO PRIMERO.-

I.- Consideraciones previas.

España, desde mediados de la década de los años 80 del siglo pasado, ha pasado a ser un país de inmigración en términos de flujos anuales, es decir, el número de inmigrantes que venían cada año comenzaba a superar al número de españoles que emigraban a otros países. Desde principio de los años 90 España es también un país de inmigración si atendemos al número de personas inmigrantes residentes en comparación con los españoles que residen en el exterior.

Los medios de comunicación, recientemente, han señalado que son más de cuatro millones las personas extranjeras residentes en España, siendo la fuente el padrón municipal para cuya inscripción no es necesario la posesión de documento alguno que indique la residencia legal de dicho extranjero. Si atendemos a extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor, según el régimen que en cada caso corresponda, el Observatorio Permanente de la Inmigración, perteneciente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, al finalizar el año 2006 publicó que había en España 3.021.808 ciudadanos extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor, y tan sólo tres meses después, a 31 de marzo de 2007, la cifra se eleva a 3.236.743 ciudadanos.

La realidad actual de un conjunto de países de la Unión Europea, entre ellos España, se caracteriza por la necesidad de la inmigración pero también por la obligación de adaptar sus instituciones, su sistema, sus políticas a una nueva población y a su integración en la sociedad, siendo el Registro Civil una institución del derecho español en proceso de adaptación a esta sociedad.

No es España, como país de acogida de extranjeros, un ejemplo aislado en los países de su entorno. Efectivamente, en la última década la migración internacional ha ocupado la agenda política de los gobernantes de la mayoría de los países desarrollados, constituyendo un fenómeno social y jurídico complejo, así como una oportunidad y un reto para las sociedades donde se asienta la población migrante.

En este sentido, el control de las migraciones se ha convertido en una tarea difícil. Los Gobiernos se enfrentan al complicado objetivo de lograr el equilibrio entre la apertura a la inmigración para atraer las capacidades requeridas por las demandas nacionales, y la necesidad de control de los flujos migratorios que entran en el país, a fin de demostrar a la opinión pública y a los propios inmigrantes potenciales la fortaleza del sistema. Ambos objetivos, deben compaginarse con la aplicación de medidas eficaces para garantizar la integración de los inmigrantes. Este último objetivo, me parece a mí el más importante, si queremos asegurar que el proceso migratorio a largo plazo (en las siguientes generaciones) sea un fenómeno positivo y enriquecedor para el conjunto de la población.

Como se ha dicho, es tarea de los Gobiernos, las Administraciones Públicas, pero también de la sociedad, de las empresas, de los sindicatos, de los operadores jurídicos… la integración de este colectivo en la estructura económica, demográfica, cultural y política de la sociedad en la que se asientan, siendo obligado poner de relieve la aportación de la inmigración al mercado de trabajo y la Seguridad Social, al incremento de la tasa de natalidad, a la diversidad cultural de una sociedad y, asimismo, a las mejoras de las condiciones de vida de sus países de origen. Junto a estas afirmaciones, debe también oírse a aquellas voces que relacionan este fenómeno con la puesta en evidencia de las debilidades de un sistema de protección social propio de un Estado de bienestar nunca lo suficientemente satisfactorio para el conjunto de la población.

En este sentido, el Consejo de la Unión Europea y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el 19 de noviembre de 2004, aprobaron unos Principios comunes básicos sobre integración. No es éste el momento del análisis de dichos principios, pero sí son estos principios una información útil y precisa para un adecuado acercamiento al fenómeno de la inmigración y su acceso a las instituciones del derecho español. En definitiva, parte del éxito o del fracaso de la normativa actual en materia de extranjería se traducirá en la capacidad de aceptación, adaptación e integración de esta nueva población en la sociedad actual española, y, el Registro Civil debe estar preparado para acoger a estos ciudadanos y garantizar su derecho a la identidad.

Muy brevemente, debe mencionarse la definición que en dicho documento europeo se hace de la integración, como “un proceso bidireccional y dinámico de ajuste mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de los Estados miembros”. Desde mi punto de vista, de esta definición y del conjunto del documento debemos concluir tres ideas fundamentales: que la integración es un proceso, que dicho proceso es bidireccional, y por lo tanto afecta tanto a inmigrantes como a la población del país de acogida, y finalmente, que supone un esfuerzo tanto para el colectivo de inmigrantes que desea integrarse como para la sociedad en la que se integran.

Asimismo, cabe mencionar que el contenido de dicha definición se nutre de una serie de considerandos y principios básicos comunes, entre los que cobra especial relieve aquellos que se refieren a la ciudadanía y a la participación democrática de los inmigrantes en condiciones de igualdad con los ciudadanos de ese territorio. El status de ciudadano en un Estado democrático, es el máximo grado de reconocimiento que un pueblo, un Estado, una sociedad puede reconocer a la nueva población.

En adelante, se analizará el colectivo de extranjeros residentes en España que adquieren o, están en condiciones de adquirir la nacionalidad española, y como españoles acceden al Registro Civil español. Este colectivo lo voy a definir como “inmigrantes de origen”, un nuevo concepto, no suficientemente acuñado en la doctrina, pero que cobra, desde mi punto de vista, una importancia capital y de cuya gestión dependerá el éxito o fracaso de las políticas de migración de un país, a medio y largo plazo. El “inmigrante de origen”, aquél que adquiere el status de ciudadano en un Estado democrático, es en el presente análisis el objeto de nuestro estudio, centrándonos en la inscripción del nacimiento de este ciudadano en el Registro Civil español.



II.- El Registro Civil ante la dimensión de la población extranjera en España: Asientos de nacimiento en los que existe un elemento de extranjería.

El fenómeno social del incremento de los extranjeros en España, como ya se ha señalado, tiene especial incidencia en el aumento de extranjeros que se nacionalizan españoles, siendo esta realidad y su reflejo en el Registro Civil el objeto de este trabajo. Sin embargo, además de estos actos jurídicos que afectan al estado civil de las personas, existen otros supuestos en los que se presenta de una forma u otra un elemento de extranjería e igualmente se reflejan en la Sección Primera del Registro Civil con la inscripción del correspondiente asiento de nacimiento.

Aún de forma somera, se hace preciso señalarlos en este apartado así como comentar aquello que consideremos de mayor interés para este trabajo. En concreto, nos referiremos a las inscripciones de nacimiento en los supuestos siguientes: hijos de extranjeros nacidos en España, extranjeros que optan a la nacionalidad española, extranjeros que adquieren la nacionalidad española por Carta de Naturaleza y, finalmente, la inscripciones de nacimiento consecuencia de la constitución de una adopción internacional.

Se observa que los supuestos planteados son de muy diferente naturaleza y no en todos los casos se adquiere la nacionalidad española (porque, por ej., si bien todos los hijos de extranjeros nacidos en España acceden al Registro Civil español, no todos ellos lo hacen como nacionales). Lo que sí es cierto que todos los supuestos mencionados son consecuencia del desarrollo y evolución de la sociedad española produciéndose un incremento de asientos registrales en los últimos años.

A continuación, se detallan los supuestos mencionados.

A.- Inscripción de nacimiento por obtención de la nacionalidad española por opción.

El derecho de opción se encuentra regulado en el artículo 20 del Cc, así como en los artículos 17.2 y 19.2 del Cc.
El artículo 20 dispone:

“tienen derecho a optar por la nacionalidad española:
a) Las personas que estén o hayan estado sujetas a la patria potestad de un español
b) Aquellas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español y nacido en España
c) Las que se hayen comprendidas en el segundo apartado de los artículos 17 y 19”

En la actualidad en el proyecto de ley de Adopción Internacional aprobado por el Consejo de Ministros el 15 de junio de 2007, se modifica el artículo 20 CC al asumir el Gobierno el compromiso establecido en la Disposición Adicional segunda del Estatuto de la ciudadanía en el exterior, es decir el acceso a la nacionalidad española de los descendientes de españoles, siempre que el padre o la madre haya sido español de origen, con independencia del lugar y de la fecha de nacimiento de cualquiera de ellos.

B.- Inscripción de nacimiento por adquisición de la nacionalidad española por Carta de Naturaleza.

La posibilidad de obtener la nacionalidad española por Carta de Naturaleza se recoge en el artículo 21.1 Cc, que establece que “La nacionalidad española se adquiere por Carta de Naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto, cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales”.

Esta institución ha sido, en ocasiones criticada por la doctrina planteándose su oportunidad en nuestro derecho actual, basándose en que esta institución constituye un arcaísmo histórico y un privilegio individual difícilmente compatible con la concepción del Estado democrático de derecho en nuestros días. Sin embargo, en ninguna de las reformas del Código civil de los últimos años ha desaparecido dicho precepto.

En cualquier caso, cabe mencionar que el Consejo de Ministros ha considerado circunstancias excepcionales que merecen la concesión de la nacionalidad por esta vía a, entre otros casos, los voluntarios integrantes de las Brigadas Internacionales combatientes en la guerra civil española (Real Decreto 39/1996, de 19 de enero) o, a las víctimas extranjeras de los atentados terroristas en Madrid el 11 de marzo de 2004 (RD 453/2004, de 18 de marzo) y más recientemente a los familiares de las víctimas del atentado de 29 de diciembre de 2006 en el Aeropuerto de Barajas por Real Decreto del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 2007.

C.- Inscripción de nacimiento de los hijos de extranjeros nacidos en España: atribución de la nacionalidad española por ius soli.

La atribución de la nacionalidad española por nacimiento en España o por Ius soli, se encuentra regulada en las letras b), c) y d) del apartado primero del artículo 17 del Código Civil. Cabe señalar que existen tres grupos de nacidos en España, a los que, por este hecho se les impone la nacionalidad española: los nacidos en España de padres extranjeros si, al menos uno de ellos hubiera nacido también en España; los nacidos en España de padres extranjeros, si ambos carecieran de nacionalidad o si la legislación de ninguno de ellos atribuye al hijo una nacionalidad; y los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada.

De estos tres grupos, el actualmente más numeroso es el segundo: Los hijos de apátridas o de extranjeros cuyos ordenamientos no atribuyan la nacionalidad a los hijos de sus nacionales.

La acreditación o prueba de la atribución de la nacionalidad en este supuesto plantea algunos problemas. La eventual incertidumbre acerca de la tenencia o no de la nacionalidad española se elimina recurriendo al expediente de declaración de la nacionalidad con valor de simple presunción, artículo 96.2 de la Ley del Registro Civil. En dicho expediente debe presentarse como prueba la certificación literal de nacimiento del interesado, en la que conste que su nacimiento ha acaecido en España; y se debe acreditar que los progenitores son apátridas o que los Ordenamientos de los que son nacionales los progenitores no otorgan dicha nacionalidad a sus hijos.

La Dirección General de los Registros y del Notariado, se ha pronunciado con una reciente Instrucción de 28 de marzo de 2007, sobre competencia de los registros civiles municipales y demás reglas relativas a los expedientes de declaración de nacionalidad española con valor de simple presunción, y en la misma se acompaña un anexo sobre la relación de Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado recaídas en interpretación del artículo 17 nº 1, c) del Código civil. Al respecto, se puede afirmar que son españoles de origen los nacidos en España, hijos de: argentinos, bolivianos, colombianos, costarricenses, cubanos, chilenos, peruanos.... entre otros.

D.- Inscripción de nacimiento por constitución de una adopción Internacional.

Varios son los puntos de vista desde los que una adopción puede ser calificada de Internacional, atendiendo a los posibles puntos de conexión que puede tener una adopción con un derecho extranjero. Pero está claro que en los últimos años, el fenómeno más extendido en España es el de una pareja (o una persona) española que en el extranjeros adopta a un menor extranjero de acuerdo con la ley local (lex loci) del país, siendo las causas de este fenómenos tanto el descenso de la natalidad en España como la imposibilidad en nuestro derecho de ocultar la identidad de la madre (principio “mater semper certa est”, debiendo traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1999 que declaró la incostitucionalidad sobrevenida de los artículos 47 de la Ley del Registro Civil y de los artículos 167 182 de su Reglamento.

Al respecto, y como en los apartado anteriores, sólo podemos esbozar aquello más significativo al no tratarse del sujeto de la investigación. Debe señalarse que la inscripción en el RC español de estas adopciones extranjeras no es constitutita, pero la inscripción es necesaria para que su eficacia sea reconocida en España, y en consecuencia, el menor extranjero pase a ostentar la nacionalidad española de origen.

La adopción da lugar a una inscripción principal de nacimiento (de acuerdo con la certificación extranjera de nacimiento) así como a una inscripción marginal de adopción, donde consta el adoptante o adoptantes españoles, siendo posible en la actualidad el traslado de folio registral a un nuevo folio donde conste tan sólo la nueva filiación, siempre dejando constancia de la procedencia de dicha inscripción y también sujeta esta nueva inscripción a publicidad restringida. En este punto, y sin olvidar la Instrucción de la DGRN de 13 de febrero de 1999, y la posterior de julio de 2004, en la actualidad debemos centrar la cuestión de acuerdo con la vigente redacción del artículo 16 de la LRC operada por ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Impulso de la productividad y la Instrucción de la DGRN de 28 de febrero de 2006, disposiciones que se analizan en capítulos posteriores de este trabajo.

Desde el punto de vista registral, es obligado traer a colación el papel de calificación del Encargado del RC que deberá apreciar la concurrencia del los requisitos del artículo 9.5 CC (debiendo hacer aquí diferenciación según si la adopción extranjera se ha constituído en un país que sea o no parte del Convenio de la Haya de 29 de mayo de 1993.

En cualquier caso, los efectos de la adopción deben corresponderse con los que prevé la ley española, siendo rasgos esenciales para poder equiparar una adopción extranjera con aquellas adopciones reguladas por la legislación española: la ruptura de vínculos del adoptado con su familia anterior, la integración de éste en la nueva familia equiparándolo con un hijo biológico,y , el carácter irrevocable de la adopción. Como se ha dicho en innumerables ocasiones por la doctrina así como en la Instrucciones y resoluciones de la DGRN recientemente publicadas (Resolución-Circular de 31 de octubre de 2005 en materia de adopciones Internacionales y Resolución-Circular de 15 de julio de 2006, sobre reconocimiento e inscripciones en el Registro Civil español de las adopciones internacionales) la correspondencia de efectos entre adopciones no equivale a la identidad de efectos de acuerdo con el artículo 9.5 del CC.

Finalmente, debe mencionarse en este apartado la existencia de un proyecto de ley de adopción internacional, aprobado por Consejo de Ministros de 15 de junio de 2007, no siendo éste el momento de detenernos a su análisis y comentarios.

III.- El Registro Civil. Regulación jurídica.

El Registro Civil lo define Paré RALUY como “institución pública a cuyo cargo se haya la constatación y la publicidad de los hechos y actos jurídicos que afectan al estado civil de las personas, y a través de los cuales se contribuye y coopera, en ciertos casos, a la constitución de dicho actos y, por otro lado, se proporcionan títulos de legitimación en orden a su prueba”.

Díez del Corral, opta por una definición sencilla pero suficientemente ilustrativa en el sentido de definir al Registro Civil como “la institución destinada a dar publicidad a los hechos relativos al estado civil de las personas”. Se dá prioridad a la publicidad de los hechos inscribibles frente a otras definiciones cuyo acento se central en un conjunto de libros o en una oficina registral.

Pero ¿qué es el estado civil? Podemos recordar la definición de De Castro como “cualidad de la persona que resulta del puesto que tenga en cada una de las situaciones tipificadas como fundamentales en la organización civil de la comunidad, que determina su independencia o dependencia jurídica y afecta a su capacidad de obrar general y especial, es decir, al ámbito propio del poder y responsabilidad” .Es evidente que no es lo mismo ser hombre, mujer (incluso transexual), casado que viudo o divorciado, ser mayor de edad o menor de edad, ser nacional o extranjero..... Es decir, las personas no están siempre en la misma posición jurídica y por la tanto sus derechos efectivos y su capacidad de obrar es diferente aunque se parta de una misma capacidad jurídica de todas las personas.

En esta aproximación al concepto de Registro Civil, dos notas apuntadas por Díez del Corral, creo que deben traerse a colación por su aportación al concepto y su oportunidad en su definición. A saber:

A.- Consideración del Registro Civil con un contenido más amplio al concepto propio de estado civil.

Hay hechos que se reflejan en el Registro no por constituir, como tal, un estado civil, sino porque pueden ser señas de identidad de una persona (por ejemplo, nombres y apellidos), o porque en general ofrecen una información de identidad de la persona aunque nada tenga que ver con el estado civil (por ejemplo, el régimen económico matrimonial). En este sentido, cabe señalar que la regulación del RC en España parte de una visión global y tiene vocación de alcanzar la totalidad de los hechos de identidad de una persona. En este sentido, junto a los nacimientos, matrimonios y defunciones, la legislación española incluye también como datos registrales otros hechos como la filiación, el nombre, la nacionalidad, las tutelas y demás representaciones legales.

En concreto, el art. 1 de la LRC define los hecho inscribibles, utilizando una fórmula ambigüa y en cierto sentido contradictoria en su párrafo primero y segundo. La referencia a los hechos concernientes al estado civil así como “aquellos otros que determina la ley” debería ser suficiente para no requerir los diez números que el párrafo segundo incorpora a este precepto. Sin embargo, esta ambigüedad es necesaria para determinar en cada momento histórico los diferentes “estados civiles” admitidos en Derecho. Así debemos pasar a la segunda observación que precisa Diez del Corral.

B.- El estado civil es un concepto histórico y variable.

Es imposible fijar de forma inmutable en el tiempo todas las situaciones que en todo momento histórico van a determinar la capacidad e identidad de una persona. Piénsese por ejemplo, cuando en España, como país confesionalmente católico, se defendió el estado sacerdotal como un estado civil, siendo en la actualidad inexplicable tal postura propia del cercano siglo XX. Pero además, si recordamos aquella clásica cita anglosajona sobre el poder absoluto de la ley, exceptuando únicamente la conversión del hombre en mujer, podríamos decir que dicha cita ha quedado matizada con la reciente aprobación de la ley reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas aprobada por las Cortes el pasado 15 de marzo de 2007.

De lo dicho hasta aquí, queda claro que el Registro Civil, al constituir la prueba de los hechos concernientes al estado civil de las personas, es un instrumento al servicio de los ciudadanos que requieren de su actuación en la realización de numerosos trámites y procedimientos. Pero asimismo, a mi juicio, es también un instrumento al servicio del Estado porque permite identificar y conocer a uno de sus elementos configuradores: la población, por lo que se hace especialmente útil para el diseño y aplicación de las políticas públicas de las distintas Administraciones Públicas. En este sentido, no parece del todo afortunada la expresión de Díez del Corral cuando define la función del RC como servicio a los particulares “a pesar de la tendencia de la Administración a hacer uso cada vez más a efectos oficiales de los datos contenidos en el Registro” (Resolución de la DGRN de 22 de enero de 1987). En mi opinión, ni debe pesar, ni debe estar en segundo lugar, el servicio del Registro Civil a las instituciones, porque con el absoluto respeto y la debida protección a los datos de carácter personal de acuerdo con la legislación vigente, es obligación y justificación de la propia existencia del RC, el valor de información estratégico destinada al servicio de los poderes públicos.

Históricamente, el Estado no se hizo cargo del registro de las personas hasta el año 1869, como consecuencia de la “revolución gloriosa” y la promulgación de la Constitución de 1869 que proclamaba la libertad de culto, y en consecuencia, los registros eclesiásticos dejaron de inscribir todos los españoles. Esta consagración de la libertad de culto exigía la creación de un Registro Civil en el que anotar los datos de todos los españoles, fueran o no católicos. Así surgió la Ley "provisional" de 17 de junio de 1870 que implantó por vez primera en España el Registro civil, ya con sus actuales características generales. Tal ley entró en vigor en 1 de enero de 1871. Y aunque titulada "provisional", mantuvo su vigor hasta ser sustituida por la actual Ley de 1957.

En la actualidad, la regulación del Registro Civil se encuentra recogida, en lo esencial, en normas preconstitucionales, la Ley de Registro Civil de 1957 y en su Reglamento de 1958.

Asimismo, la Constitución Española de 1978 proclama la competencia exclusiva del Estado de esta materia en el artículo 149.1.8 al referirse a la ordenación registral. Por ordenación registral cabe entender todo entramado legislativo a través del cual se regulan las instituciones registrales, tanto en el aspecto orgánico como en su aspecto funcional o de actividad.

Actualmente, la Ley de Registro Civil de 1957 y en su Reglamento de 1958 siguen vigentes aunque ha habido varias modificaciones tanto legislativas como reglamentarias desde su aprobación hasta nuestros días. Así, cabe destacar, sin ánimo de ser exhaustivos en la relación, las siguientes modificaciones legales y reglamentarias, atendiendo al orden cronológico de aprobación, y sin mencionar las aprobadas en los últimos tres años que merece un apartado diferenciado como anexo a este estudio:

- Ley 35/1981, de 5 de octubre, sobre modificación del artículo 20 de la Ley de Registro Civil
- Real Decreto 510/1985, de 6 de marzo, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento de la Ley del Registro Civil y del Reglamento para la organización y el régimen del Notariado.
- Real Decreto 1917/1986, de 29 de agosto, de modificación de determinados artículos del Reglamento del Registro Civil
- Ley 25/1986, de 24 de diciembre, de supresión de tasas judiciales
- Real Decreto 628/1987, de 8 de mayo, por el que se modifican los artículos 86 y 225 del Reglamento del Registro Civil
- Real Decreto 644/1990, de 18 de mayo, por el que se dictan normas relativas al Registro Civil Central
- Ley 4/1991, de 10 de enero, por la que se da nueva redacción al artículo 16 de la Ley de Registro Civil.
- Real Decreto 1063/1991, de 5 de julio, sobre Reforma parcial del Reglamento del Registro Civil.
- Ley 40/1999, de 5 de noviembre, sobre nombres y apellidos y orden de los mismos
- Real Decreto 193/2000, de 11 de febrero, de modificación de determinados artículos del Reglamento del Registro Civil en materia relativa al nombre y apellidos y orden de los mismos.

Dada la producción normativa que en materia registral se ha producido en los últimos años, me parece oportuno sistematizar la totalidad de modificaciones legislativas, resoluciones, circulares e instrucciones de la DGRN aprobadas durante la presente legislatura, es decir desde la última mitad del año 2004 hasta la actualidad.

El entramado legislativo a través del cual se regulan las instituciones registrales, tanto en el aspecto orgánico como en su aspecto funcional o de actividad, integran el Derecho Registral. Es decir, como fuentes del Derecho registral civil cabe citar la Ley, o derecho escrito en sentido amplio emanada de los órganos competentes del Estado, pero también los principios del derecho registral civil y la jurisprudencia registral, tanto la de orden jurisprudencial como la de carácter registral emanada de las resoluciones de la DGRN.

Del citado entramado legislativo cabe destacar la competencia exclusiva de los órganos legislativos y ejecutivos del Estado en materia registral, de acuerdo con el citado artículo 149.1.8 CE.

Esta interpretación encuentra perfecto fundamento en reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional, entre las que cabe destacar la STC 71/83, de 29 de julio, o la STC 154/88, de 21 de julio, en las que se reconoce, aunque de forma indirecta, la exclusividad competencial del Estado en los registros de carácter jurídicos. Asimismo, en otras Sentencias del TC (entre ellas la STC 97/89, de 30 de mayo) se manifiesta que el Registro Civil, pese a estar encomendada su llevanza a órganos judiciales, no es función jurisdiccional sino registral, no existiendo duda que el título competencial aplicable viene determinado por el art. 149.1.8 de la Constitución.

La eficacia extraterritorial de la inscripción así como de las certificaciones registrales, consecuencia del principio de publicidad y en virtud de la presunción de exactitud de que gozan los asientos registrales, justifica por sí mismo la necesidad de una regulación homogénea y unitaria.
Asimismo, debe mencionarse el traspaso de medios materiales al servicio de la Administración de Justicia a 9 de las 17 CCAA, estando en proceso de traspaso a las restantes Comunidades, y quedando afectado el RC por tales decisiones sobre recursos materiales y humanos de la Administración de Justicia.

En cuanto a la naturaleza jurídica de esta institución, cabe señalar en primer lugar, que no es fácil el encuadramiento sistemático de la función registral dentro de la actividad pública.

Efectivamente, las posturas doctrinales son múltiples y diferentes en cuanto al planteamiento de la naturaleza jurídica de esta institución. Desde aquellos planteamientos que pretender incluir esta actividad en el ámbito de la jurisdicción a aquellos otros que apuntan a considerar la actividad registral como una actividad administrativa.

Postura tradicional, y fuertemente apoyada, es la doctrina hipotecarista que incluye la función registral en el ámbito de la jurisdicción voluntaria. En este sentido, debe traerse a colación tanto el artículo 17 de la LRC (que dispone que el juez encargado del Registro que tenga competencia para la inscripción la tiene también para los actos previos gubernativos o de jurisdicción voluntaria atribuídos a la Justicia Municipal) como la expresa remisión con carácter supletorio que efectúa el artículo 16 del Reglamento del Registro Civil a la jurisdicción voluntaria, así como diferentes resoluciones de la DGRN.

Sin embargo, merece especial atención las recientes pero cada vez más insistentes voces que abogan por una consideración autónoma de la función registral, como una función del Estado caracterizada por su contribución a la seguridad jurídica de las personas. Esta postura puede encontrar pleno apoyo en el art. 117.4 de la CE, donde se dice que los Jueces y Tribunales no ejercerán más funciones que las propiamente jurisdiccionales y las que expresamente les sean atribuidas por Ley en garantía de cualquier derecho. Igualmente estas mismas leyes otorgan funciones de igual naturaleza a otros órganos públicos (cónsules, alcaldes, notarios, registradores) por lo que cabe considerar que tales órganos son también titulares de esa función de garantía de derechos que se define con rango constitucional (art. 117 CE).

En cuanto a la organización del Registro Civil, en los artículos 10 a 12 de la LRC y 43 a 54 del RRC, se determinan la existencia de tres clases de Registros:

a) Registros Municipales
b) Registros Consulares
c) Registro Central

Todo lo apuntado en este capítulo sobre Registro Civil, no quedaría completo sino se apunta la situación actual de los Registros Civiles y las necesidades de adaptación de los mismos a los nuevos desafíos que protagoniza esta institución. La falta de medios personales y materiales para atender las cada vez más complejas realidades que se presentan, y la falta de una informatización integral del RC dificulta la adaptación de esta situación a la realidad actual.

Efectivamente, los flujos migratorios de un país, y en concreto la incidencia de la población inmigrante en España en los últimos años, abre nuevos horizontes sobre la finalidad de esta institución y agudizan los problemas endémicos que la institución venía pareciendo en los últimos años. En concreto, las migraciones dificultan la gestión de los Encargados de los RC tanto por el volumen de asuntos como por la complejidad de los mismos. La situación., a mi modo de ver, hace necesario un replanteamiento de esta función del Estado al servicio tanto a los ciudadanos como a las propias Administraciones, por el valor de su información para la gestión pública.

Así, en el siguiente capítulo analizaremos los datos estadísticos sobre la población extranjera en España así como el régimen jurídico del colectivo. Cuestiones éstas de inestimable valor para analizar el acceso al Registro Civil de los extranjeros naturalizados españoles.


CAPITULO SEGUNDO

II.- Evolución de la población extranjera residente en España.

En primer lugar, debemos hacer una mención expresa a los más recientes datos numéricos y estadísticos que desde el Observatorio Permanente de la Inmigración se han publicado el pasado mes de abril de 2007. Es evidente que una forma de conocer la realidad es a través de cifras y estadísticas, porque aunque es cierto que las mismas no suplantan a las personas, también es cierto que es un instrumento para acercarse a la multiplicidad de situaciones de acuerdo con el derecho positivo vigente y con la capacidad de recepción que tiene el país según las leyes reguladoras del mercado.

Tal y como se ha señalado anteriormente, se adjunta cuadro como Anexo I sendos cuadros sobre extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor a 31/12/2006 y a 31/03/2007, últimos datos aprobados por el Observatorio Permanente de lEmigración (OPI). El motivo de adjuntar ambas estadísticas es lo significativo que puede ser el comprobar el aumento del número de extranjeros en tan sólo tres meses.

Estadísticas.

A 31 de marzo de 2007 había en España 3.236.743 extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor, lo que implica un incremento del 7,11% respecto a 31 de siembre de 2006.

Según régimen de residencia, 2.207.123 extranjeros (el 68,19% del total) están incluidos en el régimen general y un 1.029.620 (el 31,81%) estaban incluidos en la régimen comunitario, del que forman parte los nacionales de países de la Europa comunitaria así como sus familiares y los familiares de españoles.

En cuanto a referencia a las CCAA, de acuerdo con los datos oficiales con los que trabajamos, Cataluña, Madrid, Comunidad Valenciana y Andalucía son las Comunidades Autónomas, por este orden, en cuanto al número de extranjeros. Estas CCAA acogen al 76,78% de los extranjeros con autorización de residencia en España. En cuanto a ciudades, la ciudad que tiene un mayor número de extranjeros en España es Madrid.

En cuanto a la procedencia de los extranjeros, los datos revelan que el número mayoritario es originario de países iberoamericanos (el 34,97%), seguidos de ciudadanos pertenecientes a la Europa comunitaria (el 31,50%) y de países africanos (el 23,20%).

Según la nacionalidad, los colectivos mayoritarios al finalizar marzo de 2007 son, por este orden:
Marroquíes: 575.460 personas
Ecuatorianos: 394.040 personas
Rumanos: 264.928 personal
Colombianos 237.468 personas
Británicos 179.202 personas

En cuanto a distribución por sexos, cabe apuntar que hay mayoría de varones, siendo la proporción de mujeres en España un 45,88%, frente a un 54,12% de hombres. La edad media en España es de 34 años.

Expuesto este resumen sobre cifras y datos numéricos del colectivo de extranjeros en España, pasamos a analizar la regulación jurídica de los mismos.

II.- Ciudadanos extranjeros en España. Regulación jurídica.

Si bien conocemos la existencia de un conjunto de ciudadanos extranjeros en España sin autorización alguna de residencia legal, (los “sin papeles”), nada cabe decir en este trabajo sobre ellos. Efectivamente, no existe cobertura legal para aquellos que transcurrido el período de estancia como turistas (3 meses) continúan en el país participando de la economía sumergida o formando parte de un colectivo (menores, mujeres embarazadas, enfermos…) con derecho a beneficios propios de un Estado social, democrático y de derecho.

En referencia, a extranjeros con autorización de residencia en vigor, debe clasificarse este colectivo atendiendo al régimen jurídico que regula la entrada, la permanencia de los extranjeros en España, teniendo en cuenta que existen dos regímenes jurídicos distintos de residencia de los extranjeros en España:

a) los extranjeros incluidos en el Régimen General de Extranjería, sujetos a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social extranjeros.
b) los extranjeros sujetos al régimen comunitario, es decir nacionales de países de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como sus familiares y los familiares de españoles, a quienes les es también de aplicación el régimen comunitario.

A.- Régimen general.

Respecto a los extranjeros sujetos al régimen general, el número a fecha de 31 de marzo de 2007 es, como ya se ha expuesto, de: 2.207.123 ciudadanos, es decir se trata de la mayoría del colectivo (un 68,19% del total) y están sujetos a la Ley Orgánica 4/2000,de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y por Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, así como por la Ley Orgánica 14/2003 de 20 de noviembre[1], de reforma de la Ley Orgánica 4/2000

En primer lugar, cabría apuntar las situaciones en que, de acuerdo con la ley, pueden encontrarse los extranjeros en España: situación de estancia o de residencia, siendo la residencia temporal o permanente. (art. 29). Asimismo, en dicho precepto se establece que las diferentes situaciones de los extranjeros en España podrán acreditarse mediante el pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, visado o tarjeta de identidad de extranjero, según corresponda.

La estancia es la permanencia de los extranjeros en territorio español por un período de tiempo no superior a 90 días, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 33 para los estudiantes (que dispone que tendrá la consideración de estudiante el extranjero cuya venida a España tenga como fin único o principal el cursar estudios o realizar trabajos de investigación o formación, no remunerados laboralmente, en cualesquiera centros docentes o científicos españoles, públicos o privados, oficialmente reconocidos. La duración de la autorización de estancia será igual que la del curso para el que esté matriculado.

La situación de residencia temporal autoriza a permanecer en España por un período superior a 90 días e inferior a 5 años, haciéndose notar en este supuesto la diferencia del plazo temporal para el colectivo, por ejemplo de iberoamericanos, que si bien la ley les exige 5 años para la obtención de una tarjeta de residencia permanente, otra norma, el Código Civil, exige dos años para obtener la nacionalidad española.

La Ley que nos ocupa establece un elenco de derechos y libertades de los extranjeros (sin restringir en ningún caso que se refieran a los extranjeros legales en nuestro país):

- Los extranjeros gozaran en España de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución, en condiciones de igualdad con los españoles. (art.3)
- Derecho a la documentación(art. 4)
- Derecho a la libertad de circulación (art. 5)
- Participación pública (art. 6). De acuerdo con el art. 13.2 de la Constitución española (modificación introducida en el año 1992): “Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el art. 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”
- Libertades de reunión y manifestación (art. 7)
- Libertad de asociación (art. 8)
- Derecho a la educación (art. 9)
- Derecho al trabajo y a la Seguridad Social (art.10)
- Libertad de sindicación y huelga (art. 11)
- Derecho a la asistencia sanitaria (art.12) (los extranjeros que se encuentren en España inscritos en el padrón del municipio en el que residan habitualmente, tienen derecho en las mismas condiciones que los españoles)
- Derecho a la seguridad Social y a los Servicios Sociales (art14)

- La ley 11/2003, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, aborda reformas en la Ley, desde la perspectiva de una mayor eficacia y agilidad en los procedimientos de expulsión y una mayor coordinación cuando se produce la tramitación simultanea de procedimientos administrativo y penal (art. 57. 4 y 7, y art. 62.1 de la LO 4/00).

La Ley 14/2003, de 20 de noviembre, reforma entre otras leyes la Ley de extranjería que ahora nos ocupa. Sus principales objetivos son:

- Medidas para favorecer la inmigración legal y la integración de los extranjeros que residan en España, al tiempo que se intensifica la lucha contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos. En este sentido, se potencia la colaboración con las compañías de transportes en orden a contar con mayor información sobre las personas que vayan a ser trasladadas hasta el territorio español así como la fecha de retorno y la información sobre si este retorno se produce.
- Se extienden las conductas tipificadas como infracciones graves a todas las personas que, con ánimo de lucro, induzcan, favorezcan, promuevan o faciliten la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino en España, o su permanencia en nuestro país.
- Se incorporan las disposiciones aprobadas por la Unión Europea sobre exigibilidad de las tasas correspondientes a la expedición de visados, así como sobre sanciones a transportista.
- Acceso a la información y colaboración entre las Administraciones Públicas en el sentido de que: para la exclusiva finalidad de cumplimentar las actuaciones que los órganos de la Administración General del Estado competentes en los procedimientos regulados en esta ley orgánica y sus normas de desarrollo tienen encomendadas, la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad social y el Instituto nacional de Estadística (en lo relativo al padrón municipal de habitantes) facilitaran a aquellos el acceso directo a los ficheros en los que obren datos que hayan de constar en dichos expedientes, y sin que sea preciso el consentimiento de los interesados, de acuerdo con la legislación sobre protección de datos”.

El desarrollo de esta Ley, en la actualidad, lo constituye el Reglamento aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, que sustituye al Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Efectivamente la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, por la que se reforma la LO 4/2000, de 11 de enero, establece en su Disposición final tercera el mandato al Gobierno para que adapte a sus previsiones el Reglamento de ejecución de la citada Ley Orgánica 4/2000.

Asimismo, el citado Reglamento incorpora al ordenamiento jurídico español tanto el acervo de la Unión Europea sobre la materia (en concreto, la adaptación a lo dispuesto por la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros), como el nuevo reparto de competencias resultante de la asunción por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el desarrollo de las políticas del Gobierno en materia de extranjería e inmigración en lugar del Departamento hasta este momento competente, el Ministerio del Interior.

Una de las características más significativas de esta norma, es “el altísimo grado de concertación entre diferentes fuerzas políticas, agentes sociales y organizaciones no gubernamentales”, según reza su exposición de motivos. Asimismo, dicho consenso se centra en la concepción de la arquitectura del sistema migratorio actual, en el que la admisión de nuevos inmigrantes en nuestro país está fundamentalmente basada en la necesidad de cobertura de puestos de trabajo, entendiendo la necesidad de establecer los cauces procedimentales oportunos para que dicha incorporación al mercado laboral se acompañe de un visado en origen que les habilite para trabajar o para buscar empleo, siendo conscientes de la elevada cifra de extranjeros que se hayan en territorio español sin autorización y para los cuales deben arbitrarse medidas temporales que normalicen su situación.

De acuerdo con lo anterior, las notas más características de este Reglamento pueden resumirse en las siguientes:

- apoyo a la inmigración legal y lucha contra la economía sumergida. Para ello se modifica la regulación del contingente, como cupo necesario de personal trabajador extranjero por Comunidades Autónomas y sectores de actividad, intentando que el mismo sea más eficaz, ágil y cercano a la realidad del mercado, se establece el catálogo de la situación nacional de empleo por provincias, se incrementa la inspección laboral, como instrumento de lucha contra la inmigración ilegal.
- Mejora del régimen de estudiantes e investigadores
- Se incrementan los medios para las Oficinas de extranjeros, de forma que se reduzcan los tiempos de tramitación de expedientes
- Legalizar la inmigración ilegal. A través de un proceso de “normalización laboral”. Efectivamente, la Disposición Transitoria tercera del Reglamento establece este proceso como medida excepcional (durante un plazo de 3 meses) y extraordinaria, condicionada a la existencia de un contrato de trabajo y además que dicho contrato se haga efectivo con el alta en la Seguridad Social del trabajador. En cuanto al colectivo de referencia, si bien es obvio la inexistencia de cifras oficiales sobre inmigrantes ilegales, a través de los extranjeros empadronados en los distintos Ayuntamientos, y de acuerdo con los datos ofrecidos por el INE, era previsible la cifra de 800.000-1.000.000 extranjeros sin papeles, superando las 600.000 solicitudes una vez finalizado este proceso.

Al respecto, sería oportuno señalar que en los últimos años la normativa española ha tenido que dar respuesta al proceso de inmigración ilegal en nuestro país. Puede hacerse referencia, a los distintos procesos de regularización extraordinaria llevados a cabo por los distintos Gobiernos en los últimos años:

Año 1991/92 nº solicitudes: 130.406 (resoluciones positivas: 108. 321)
Año: 1996 nº solicitudes: 25.128 (resoluciones positivas: 21.294)
Año 2000 nº solicitudes: 244.327 (resoluciones positivas: 163.352)
Año 2001 nº solicitudes: 433.939 (resoluciones positivas: 263.129)
Año 2004 nº solicitudes: 691.655 (resoluciones positivas: 577.923)

En definitiva, en los últimos 4 años ha habido más de un millón de personas regularizadas de forma extraordinaria, teniendo en cuenta que a esta cifra se añaden aquellos que tienen derecho a la reagrupación familiar.

B.- Régimen comunitario.

Respecto al Régimen Comunitario, la actual regulación se contempla en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estado miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Este Real Decreto actualiza la normativa existente en la materia incorporando, principalmente, la regulación de la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del consejo, de 29 de abril de 2004, que regula el derecho de entrada y salida del territorio de un Estado miembro, el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia, y los trámites administrativos que deben realizar ante las Autoridades de los Estados miembros.

Según los datos oficiales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el número de personas que se encuentran en este colectivo es de 1.029.620 personas. (Un 31,81% del total de extranjeros en España)

Esta norma deroga al Real Decreto 178/2003 de 14 de febrero, sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que a su vez sustituye al Real Decreto 766/1992, de 26 de junio, sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, firmado en Oporto el 2 de mayo de 1992 y ratificado por España el 26 de noviembre de 1993, modificada por el Real Decreto 737/1995.

Dicha normativa es consecuencia de las obligaciones impuestas a España tras el Tratado de Adhesión a las comunidades europeas y posteriormente en cumplimiento de sucesivas Directivas comunitarias que regulaban los derechos de entrada y permanencia en España por parte de los ciudadanos de los Estados miembros, para la prestación de actividades asalariadas o no asalariadas o para prestar o recibir servicios.

¿ Quién forma parte de este colectivo, de acuerdo con el ámbito de aplicación de la norma que nos ocupa?

El colectivo de extranjeros sujetos al régimen comunitario es, además de los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y otros Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Noruega, Islandia y Linchtestein, así como Suiza), los familiares de españoles y de los ciudadanos de los citados Estados miembros, siempre que mantengan un vínculo de convivencia estable y permanente con éstos:

a) el cónyuge, siempre que no este separado de derecho
b) a la pareja con la que mantenga una unión análoga a la conyugal inscrita en un registro público establecidos a esos efectos en un Estado miembro de la UE o en un Estado parte del Espacio Económico Europeo, que impida la posibilidad de dos registros simultáneos en dicho Estado. Se trata de una novedad de este Reglamento, que obedece a la aplicación de la directiva comunitaria referenciada, que sin embargo en España tiene difícil reflejo en la práctica, dada la inexistencia de un Registro único de parejas de hecho.
c) los descendientes directos y los del cónyuge o pareja registrada, siempre que no estén separados de derecho, menores de 21 año o mayores de dicha edad que vivan a sus expensas
d) Ascendientes directos y los de su cónyuge o pareja registrada, siempre que no estén separados de derecho, que vivan a sus expensas.

Las personas incluidas en el ámbito de aplicación de esta norma tienen derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en territorio español. Asimismo tienen derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, prestación de servicios o estudios en las mismas condiciones que los españoles (con la excepción de las personas contempladas en el número d) del art. 2, citado anteriormente- ascendientes que vivan a expensas del ciudadano comunitario, así como de los descendientes mayores de 21 años que vivan a cargo)

La entrada en territorio español se efectuará con el pasaporte o en su caso el documento de identidad en vigor. Los familiares que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la Unión Europea, necesitaran además el correspondiente visado.

Fue novedad del Reglamento de 2003 la posibilidad de residencia en España sin la posesión de una tarjeta física de residencia, es decir, con la documentación correspondiente al país de origen, en determinados supuestos:

- nacionales de los estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que sean trabajadores por cuenta propia o ajena, estudiantes o beneficiarios a residir con carácter permanente
- familiares de las personas del párrafo anterior, así como familiares de ciudadanos españoles
- cuando los nacionales de los estados miembros de la unión europea o de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo trabajen en España manteniendo su residencia en el territorio de algunos de esos Estados y al que regresan todos los días o al menos una vez a la semana.

No obstante en cualquiera de los supuestos citados, el interesado podía solicitar dicha tarjeta de residencia, y los órganos administrativos tenían la obligación de informar de la no exigencia de la misma. Si a pesar de ello, el interesado presentaba la correspondiente solicitud, se les expedía la tarjeta de residencia que corresponda o un certificado de residencia. (piénsese, por ejemplo, para probar el tiempo de residencia en España a efectos de solicitar la nacionalidad española).

Sin embargo, el Real Decreto de 29 de febrero de 2007, determina una novedad importante, pues la normativa aprobada en el año 2003 había dejado en una situación de invisibilidad a la mayoría de los ciudadanos comunitarios y sus familiares. Así su art. 3.3 establece que los titulares de los derechos reconocidos en la norma que deseen fijar su residencia durante más de 3 meses, estarán obligados a solicitar un certificado de registro o una tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, según el procedimiento que establece esta norma. Efectivamente, el art. 7 regula que los ciudadanos de un Estado miembro de la UE que deseen fijar su residencia en España por espacio superior a 3 meses están obligados a solicitar personalmente su inscripción en el Registro Central de Extranjeros. En el art. 8 se establece que los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado miembro de la UE , que no ostenten la nacionalidad de uno de dichos Estados, y desee residir en España por más de 3 meses, están obligados a solicitar y obtener la “tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión”. En todo caso, “se entregará de forma inmediata un resguardo acreditativo de la presentación de la solicitud de la tarjeta, que será suficiente para acreditar su situación de estancia legal hasta la entrega de la tarjeta”.

La reciente normativa sobre documentación de los extranjeros incluidos en el ámbito de aplicación del régimen comunitario, comienza a originar situaciones nuevas a la Administración, para las que no está preparada, al menos, con el vertiginoso ritmo que la sociedad demanda. En concreto, el creciente grupo de población a los que hemos denominado “inmigrantes de origen”, formado por los extranjeros nacionalizados origina una serie de derechos para su cónyuge, ascendientes, descendientes que difícilmente encuentran el soporte documental en el momento en que dicho derecho nace. El problema se centra en la inscripción en el Registro Civil del nacimiento del extranjero nacionalizado, objeto de nuestro análisis, puesto que los plazos de tiempo en los que se demora dicha inscripción hace que, en términos acuñados por el Defensor del Pueblo en el informe presentado al Congreso el pasado mes de mayo de 2007, surja un cada vez mayor número de “españoles sin documentar”, con las consecuencias que ello conlleva no sólo para este colectivo sino para sus familiares que pasan a ser cónyuges/ascendientes/descendientes de un español.


CAPITULO TERCERO

I.- El derecho a la nacionalidad.

La nacionalidad, desde un punto de vista jurídico, ha sido en numerosas ocasiones definida por la doctrina como el vínculo que une a la persona con un Estado, siendo un derecho fundamental y constituyendo un estado civil de la persona. Dicho vínculo se concreta en el pleno goce de los derechos y libertades fundamentales, destacándose la participación política, el acceso a los cargos y funciones publicas así como el conjunto de los derechos civiles reconocidos en el ordenamiento jurídico español.

La regulación jurídica de la nacionalidad es una cuestión eminentemente política porque, entre otras razones, al Estado no puede serle indiferente la determinación de un sustrato personal imprescindible para su propia existencia. Pero por esto mismo, se trata de una materia de política de Estado, de necesario consenso entre los partidos políticos y en la que, además, no debe desconocerse la regulación legislativa de las demás naciones, especialmente de los países de nuestro entorno.

El acercamiento a la normativa que regula la nacionalidad española nos lleva, por una parte, a las disposiciones que elabora el legislador español, y por otra parte, también hay que tener en cuenta las disposiciones de origen internacional que forman parte de nuestro ordenamiento. Además, siendo la nacionalidad un derecho fundamental de la persona, su normativa se interpreta de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados Internacionales ratificados por España. De ellos, se puede destacar el convenio sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificado por España el 30 de noviembre de 1990 (BOE 30 de diciembre de 1990). Asimismo, cabe destacar la existencia, en el seno del Consejo de Europa, del Convenio sobre nacionalidad de 6 de noviembre de 1997, Convenio que ha entrado en vigor el día 1 de marzo de 2000, y que hasta esta fecha no ha sido ratificado por España.

Desde el punto de vista del ordenamiento jurídico español, cabe citar la Constitución española, el Código Civil, la Ley del Registro Civil y su Reglamento de desarrollo, así como las instrucciones y resoluciones de la DGRN.

La Constitución regula en el artículo 11 esta materia, pero no hay que olvidar que sobre la misma incide también directamente otros preceptos constitucionales, como la prohibición de discriminación proclamada en el artículo 14 de la Constitución, así como el conjunto de preceptos que en el texto constitucional a continuación se proclaman, como derechos y libertades fundamentales (Capítulo segundo del Título primero de la Constitución).

Pero además en el texto constitucional hay referencia al tema que nos ocupa en el artículo 149.1.2ª (El Estado tiene competencia exclusiva sobre nacionalidad. ……) así como en la regla 8ª de este mismo apartado del artículo 149 referido a la “legislación civil” y “ordenación de los registros”, tal y como ya se ha comentado en el capítulo anterior.

La regulación actual de la nacionalidad española se haya contenida fundamentalmente en los artículos 17 a 26 del Código Civil, siendo la última reforma operada por el legislador español la Ley 36/2002, de 8 de octubre de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (artículos 20 y 22-26). Sin embargo, en cuanto a la referencia obligada al derecho positivo, otras leyes relativamente recientes han modificado los citados artículos. A saber, desde la promulgación de la Constitución de 1978 (además de la citada ley 36/2002), las leyes aprobadas que inciden esta materia son: Ley 29/1995, de 2 de noviembre (artículo 26); Ley 18/1990, de 17 de diciembre (artículos 17-25); Ley 51/1982, de 13 de julio, (artículos 17-26).

No habiendo finalizado aquí la sucesión de reformas parciales en esta materia puesto que el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, aprobado por Ley 40/2006, de 14 de diciembre, recoge la disposición adicional segunda sobre “Adquisición de la nacionalidad española por los descendientes de españoles”. En concreto, la dicción literal del precepto es: “El Gobierno en el plazo de seís meses desde la entrada en vigor de esta Ley [16 de diciembre] promoverá una regulación del acceso a la nacionalidad de los descendientes de españoles y españolas que establezca las condiciones para que puedan optar por la nacionalidad española, siempre que su padre o madre haya sido español de origen, con independencia del lugar y de la fecha de nacimiento de cualquiera de ellos”. Dicho mandato ha sido incorporado al proyecto de ley de adopción internacional, aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 15 de junio de 2007.

En las sucesivas modificaciones legislativas, han presido como ejes rectores de la reforma, además de la solución a una serie de problemas prácticos, la especial consideración y protección a los españoles emigrantes en el exterior y a sus descendientes. Siendo muy importante en la reforma de 1982, el desarrollo de la Constitución española de 1978 (destacando la equiparación jurídica del hombre y de la mujer en el artículo 17.1 del Cc, ya que hasta entonces existía diferencia entre hombre y mujer a efectos de nacionalidad). Efectivamente, el nuevo texto del artículo17.1 del Cc determina que son españoles de origen: “los hijos de padre o madre españoles”. Dicha redacción contrasta fuertemente con los anteriores números 1º y 2º del mismo artículo, producto de la reforma llevada a cabo de la redacción originaria del Cc por la Ley de 15 de julio de 1954, y de los cuales resultaba que, mientras los hijos de padre español ostentaban siempre la nacionalidad española, no ocurría lo mismo con los hijos de madre española, que únicamente tenían la nacionalidad de la madre cuando no les correspondía seguir la nacionalidad extranjera del padre, de acuerdo con lo que dispusiera la legislación de éste.

Se observa, del análisis de la regulación expuesta y de los objetivos que rigen su redacción, una falta de visión global y una ausencia continuada del fenómeno de la inmigración como objetivo de las reformas, justificable en su caso en las primeras modificaciones legislativas del Código Civil, pero más difícil de justificar a partir de los años 90 en los que los ciudadanos extranjeros residentes en España deviene un colectivo importante y su derecho a la adquisición de la nacionalidad española por residencia es un elemento importante para su integración en la sociedad.

II.- Adquisición de la nacionalidad española por residencia.

Doctrinalmente se distinguen dos modos de adquisición de la nacionalidad: bien si la nacionalidad se atribuye en el momento del nacimiento, en cuyo caso, es el Estado quien impone la nacionalidad porque un individuo se encuentra incluido en alguno de los supuestos legalmente previstos (art. 17 CC), o, bien si posteriormente al nacimiento se adquiere una nacionalidad voluntariamente.

En este segundo supuesto, es la voluntad individual del individuo el elemento esencial para que el Estado le atribuya a este sujeto una nacionalidad cumpliendo los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico. De los supuestos de obtención de la ciudadanía por voluntad del sujeto: por opción, por Carta de Naturaleza y por residencia, ya se han mencionado al comienzo de este trabajo los primeros y es objeto de este capítulo el análisis de la adquisición de la nacionalidad por residencia y su inscripción en el Registro Civil español.

Según el artículo 21.2 “la nacionalidad también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente, y mediante concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público e interés nacional”. Antes de analizar las condiciones y procedimiento de adquisición de la nacionalidad, vamos a esbozar un breve cometario sobre el colectivo que nos ocupa.

Como se ha dicho en párrafos anteriores, a 31 de marzo de 2007 hay en España 3.236.743 extranjeros con tarjeta o autorización de residencia en vigor, colectivo que de acuerdo con la regulación vigente tienen derecho a adquirir, si lo desean, la nacionalidad española cumpliendo los requisitos recogidos en el Código Civil.

Son numerosas las decisiones administrativas y decisiones judiciales que han interpretado el término de “residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud”. No hay duda que la legalidad se justifica de acuerdo con la normativa sobre el régimen jurídico de aplicación al extranjero, y, en cuanto a la continuidad y la no interrupción de dicha residencia legal hay también numerosos fallos jurisprudenciales que abordan la cuestión, imponiendo un criterio flexible y concluyendo que la residencia habitual no queda desvirtuada por las salidas esporádicas por razones de trabajo, de estudios, personales que realice el solicitante de la nacionalidad.

Respecto al tiempo de residencia, la regla general exige un período de 10 años, reduciéndose este período cuando en el extranjero concurren algunas circunstancias previstas en el aludido precepto del Cc (art. 22). Esto es:

Se requieren 5 años cuando si el extranjero ha obtenido la condición de refugiado.

Se requieren 2 años de residencia legal, si se trata de nacionales de origen de países iberoaméricanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal. Asimismo, se ven favorecidos por esta reducción de plazo los extranjeros pertenecientes a la Comunidad sefardita. Si traemos a colación las cifras sobre número de extranjeros publicadas por el Observatorio Permanente de la Inmigración, del total de extranjeros con residencia legal a 31 de siembre de 2006, 1.064.916 eran iberoamericano, con lo cual se benefician de este plazo.

Finalmente, se requiere 1 año de residencia legal en un número de terminados de supuestos que se contemplan en el artículo 22.2 Cc y que se refiere a los siguientes casos:

a) extranjeros que haya nacido en territorio español
b) extranjeros que no hayan ejercitado oportunamente la facultad de optar
c) personas que hayan estado sujetas legalmente a la tutela, guarda o acogimiento de un ciudadano o institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si continuare en esta situación en el momento de la solicitud
d) persona que al tiempo de la solicitud de nacionalidad llevare un año casado con español o española y no estuviera separado legalmente o de derecho
e) el viudo/a de español/a si a la muerte del cónyuge no existiera separación legal o de hecho
f) el nacido fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles

La práctica administrativa en cuanto a las solicitudes de concesión de nacionalidad determina que más del 80% de concesiones de nacionalidad en los últimos años se refieren a ciudadanos con plazo de residencia de dos o un año.

En concreto, durante el año 2006 el número de concesiones de nacionalidad ha sido de 62.340, y el número de denegaciones por no cumplir los requisitos legales para la concesión ha sido de 1.899. Si nos centramos en el número de concesiones, y observamos el plazo de residencia exigido, los datos son los siguientes:

Ciudadanos nacionalizados por 10 años de residencia: 4.994
Ciudadanos nacionalizados por 5 años de residencia: 128
Ciudadanos nacionalizados por 2 años de residencia: 45.721
Ciudadanos nacionalizados por 1 años de residencia: 11.497

(Siendo, en este supuesto los casos mayoritarios por matrimonio -7.572 concesiones- y por nacimiento en España -2.930 concesiones-).

En este sentido, haciendo un análisis de los principales países cuyos ciudadanos adquirieron la nacionalidad en los últimos años, se observa esta misma estadística a favor de los ciudadanos procedentes de países iberoamericanos. Se acompaña cuadro.


CONCESIONES DE NACIONALIDAD POR PAÍSES DE PROCEDENCIA
(ORDENADO SEGÚN PESO DE PROCEDENCIA EN 2006)

PAIS **
CONCESIONES

2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007 (31/03)
ECUADOR
508
1169
1942
6370
10031
19477
4293
COLOMBIA
844
1252
1777
4194
7334
12720
3116
MARRUECOS
2775
3073
6738
5036
5556
5689
2204
PERU
2307
3097
2919
3958
3645
4713
1142
ARGENTINA
777
977
989
1746
2293
3536
1041
R. DOMINICANA
2110
2860
2624
2634
2322
2805
530
CUBA
1169
2059
1564
1889
2506
2702
582
VENEZUELA
315
425
525
703
752
908
268
BRASIL
404
468
495
683
695
782
168
FILIPINAS
551
830
662
800
680
762
204
PORTUGAL
556
605
525
634
478
430
66








**
El orden de prelación es el nº de concesiones del 2006.

Fuente: Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil

Como ya se ha anunciado en párrafos precedentes, una de las características de la regulación actual de la adquisición de nacionalidad por residencia es que apenas ha sido modificada en los últimos años, manteniéndose los preceptos vigentes según la redacción dada por la Ley 18/1990 con la única excepción del art.22.2.f) que en la reforma del año 2002 se incluyó en la reducción del plazo a un año no sólo a los descendientes nacidos en el extranjero de padre o madre español sino también de abuelo/a originariamente español. Es decir, un nuevo guiño a la emigración, al margen, en principio, del creciente colectivo de extranjeros residentes.

En cuanto a plazos de residencia, la Ley de 1990 amplío algunos supuestos de reducción y que son los que rigen en la actualidad. Esta ampliación puede observarse en relación con la reducción del plazo de 5 años para los que hayan obtenido la condición de refugiado. Respecto a los grupos de personas que pueden acogerse al plazo abreviado de un año, se destacan, aquellas que hayan estado sujetos a la tutela, guarda o acogimiento de un ciudadano o institución española, así como a los viudos/as de españoles.

La siguientes condiciones del artículo 22 Cc, además de la que se refiere a la residencia es que “el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española” (art. 22.4 Cc).

Con respecto a la acreditación de la buena conducta cívica, la prueba consiste en la aportación del certificado de ausencia de antecedentes penales tanto del país de origen como del país del que se pretende ser nacional. Sin embargo, esta afirmación sencilla debe matizarse con la interpretación jurisprudencial dada a este requisito. Al respecto, hay numerosas sentencias, entre ellas Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso-administrativo, sección sexta de seis de febrero de 2007, que afirman que la ausencia de antecedentes penales no puede considerarse, por sí misma, como equivalente a la justificación de buena conducta cívica.

En este sentido, hay sentencias que estiman que aún la existencia de antecedentes no son obstáculo para que, por el conjunto de la trayectoria personal del individuo quede acreditada la buena conducta cívica. Asimismo, otro grupo de sentencias corroboran que la ausencia de antecedentes, por haber sido éstos cancelados, “pueden servir de indicador cualificado de la conducta del sujeto” (Sentencia del TS de 25 de octubre de 1999).

Este requisito se exige tanto durante el tiempo de residencia en España, como antes del inicio de dicha residencia e incluso durante la tramitación del correspondiente expediente hasta que se produzca la necesaria resolución de concesión o denegación.

En cuanto al contenido que se viene dando a este concepto jurídico indeterminado, cabe reseñar la Sentencia del TS de 23 de noviembre de 2005 que determina: “El concepto de buena conducta cívica se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del “plus” que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los “actos favorables al administrado”, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española”.Continúa diciendo esta sentencia que “nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado “buena conducta cívica” a que se refiere el artículo 22.4 del CC, con la carencia de antecedentes penales, ya que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales”.

Por otra parte, en relación con este requisito, la jurisprudencia viene teniendo en cuenta la lejanía en el tiempo de los antecedentes penales y/o policiales, la gravedad de los mismos, así como la trayectoria personal del solicitante, siendo circunstancias favorables para su concesión el hecho de existir matrimonio con español/a, hijos españoles, trayectoria profesional, integración en la sociedad….

La exigencia del requisito de integración en la sociedad es una novedad en el ámbito del Cc, y se refleja en la redacción actual del art. 221 del Reglamento del Registro Civil que dice textualmente: “El Encargado en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida española, y, procurará oír también al cónyuge por separado y reservadamente sobre el cambio de nacionalidad y circunstancias que en ello concurren”.
La jurisprudencia ha acuñado este concepto jurídico indeterminado en numerosas sentencias, destacándose entre otras, la sentencia de 3 de noviembre de 2006 de la Audiencia Nacional (sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera), que afirma: “La integración social, a los efectos de adquisición de la nacionalidad española implica la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, su grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como su arraigo familiar, todo lo cual ha de justificarse por el interesado, o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente administrativo. Sin olvidar que el conocimiento de nuestro idioma constituye un medio fundamental de comunicación e integración social, revelador del intento de adaptación a nuestra sociedad, considerado, además, como una obligación para todos los españoles por el artículo 3.1 de la Constitución Española”.

Ciertamente, en los últimos años la nacionalidad por residencia ha sido denegada por tener escaso conocimiento de la lengua, siendo indiferente que se tratase de la lengua castellana o de la lengua oficial de la comunidad autónoma en la que resida.

Por el momento, en este procedimiento el examen de integración no significa prueba académica alguna de conocimiento de cultura general, idioma u otros aspectos, tal y como cada vez más ocurre en los países de nuestro entorno. En España, el Juez Encargado del Registro Civil suele hacer algunas preguntas de libre contenido apreciando a través de esta conversación su integración en la sociedad.

Atendiendo a un análisis numérico de las concesiones de nacionalidad en los últimos años, se acompaña cuadro en el que se indica el número de concesiones y denegaciones desde 1990 hasta el momento actual. En la actualidad, según datos constatados en los medios de comunicación el número de solicitudes en tramitación en el Ministerio de Justicia son más de 150.000 expedientes.


NACIONALIDAD POR RESIDENCIA 1990-2007(31-marzo)




AÑOS
CONCEDIDOS
DENEGADOS
1990
7033
859
1991
3812
373
1992
5253
314
1993
8405
595
1994
7793
617
1995
6751
514
1996
8411
721
1997
10292
1155
1998
13166
852
1999
16374
1512
2000
11994
1182
2001
16735
1688
2002
21799
1438
2003
26537
1521
2004
38335
1196
2005
43129
1896
2006
62340
1899
2007 (31/03)
15536
670

Fuente: Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil

III.- El mecanismo de la inscripción de nacimiento en el Registro Civil de los españoles naturalizados por residencia.

El análisis de la inscripción de nacimiento de los españoles como consecuencia de su naturalización por residencia debe, actualmente, partir de la reforma operada por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad que modifica mediante su Disposición Adicional séptima y octava los artículos 16 y 18 de la Ley de Registro Civil. Consecuencia de esta modificación, la DGRN dictó una Instrucción de 28 de febrero de 2006, sobre competencia de los Registros Civiles Municipales en materia de adquisición de la nacionalidad española y adopciones internacionales.

Hasta la citada reforma legal en noviembre de 2005, las reglas de competencia en materia registral civil estaban presididas por el principio de competencia territorial que se desprende de la redacción originaria del artículo 16 de la LRC, y que se traduce en que el hecho deberá inscribirse en el Registro Municipal, principal o delegado, en cuya circunscripción territorial acaece. Así, el artículo 16, apartado primero, de la LRC dispone que “la inscripción de nacimientos. Matrimonios y defunciones se inscribirán en el Registro Municipal o Consular del lugar en que acaecen”.

Es una regla meridianamente clara para el supuesto de hechos ocurridos en España. Para el supuesto de hechos ocurridos en el extranjero, inscribibles por afectar a un español, el artículo 12 de la Ley del Registro Civil dispone que los Cónsules extenderán por duplicado las inscripciones que abren folio, uno de cuyos ejemplares será remitido al Registro Central para su debida incorporación. En ambos Registros se extenderán en virtud de parte todas las inscripciones marginales que se practiquen en cualquiera de ellos.

Por tanto, el Registro Civil Central, tal y como se contempla en la citada Instrucción de la DGRN, “surge inicialmente como un Registro supletorio y de centralización de los asientos de los Registros Consulares, pero tal caracterización queda en parte modificada en el sentido de configurarse simultáneamente como un Registro civil ordinario en virtud de lo dispuesto en el art. 68 del Reglamento, con la particularidad, por otro lado, de que a partir de la reforma de este precepto por el Real Decreto 3455/77, de 1 de diciembre, se rompe además, el criterio general de competencia del artículo 16 de la Ley para la práctica de la inscripción respecto de los hechos ocurridos en el extranjero, criterio que ya no va a ser el lugar de acaecimiento del hecho, sino la circunstancia de que el promotor esté domiciliado en España”.

La reforma introducida en la Ley del Registro Civil por la Ley 24/2005, de 18 de noviembre de Impulso de la productividad obedece al fenómeno social del incremento de las adopciones internacionales y de la nacionalización de los ciudadanos extranjeros. Tales fenómenos constituyen actos jurídicos relativos al estado civil de las personas afectadas que por afectar a españoles deben ser inscritos en el Registro Civil español.

Tal y como se señala en la Instrucción de la DGRN de 28 de febrero de 2006, “el acelerado ritmo al que se han producido tales fenómenos ha respondido a determinadas causas y ha producido determinados efectos. Entre las causas cabe citar de forma muy destacada la fuerte inmigración de ciudadanos extranjeros que, una vez adquirida residencia legal en España, acceden a la nacionalidad española por la prolongación de su residencia en nuestro país durante los plazos que establece el artículo 22 del Código civil, plazo que, por ejemplo, para los iberoamericanos es de sólo dos años.

En cuanto a los efectos, en el ámbito estricto que ahora interesa, ha de destacarse el extraordinario incremento en la carga de trabajo que ha experimentado el Registro Civil Central.....”

Ante este escenario, irrumpe la modificación legal del artículo 16 y 18 de la LRC, que determina que las reglas de competencia registral a tenor del principio territorial se maticen, surgiendo el derecho de los padres (en el caso de las adopciones internacionales) o de los extranjeros nacionalizados, a optar como Registro Civil competente para la inscripción del nacimiento, bien el registro Civil Central (Registro competente exclusivamente hasta este momento), bien el Registro Civil de domicilio.[2]

Es importante señalar que el legislador concibe esta regla de competencia como una opción del interesado en el momento en que presta la jura/promesa a la Constitución y el ordenamiento jurídico español tras la Resolución de concesión de nacionalidad de la DGRN. (cfr. Art. 23 CC).[3]

Asimismo, se determina al Registro Civil en el que se ha instruido el expediente de nacionalidad por residencia, es decir, no es posible hacer valer un nuevo domicilio posterior al de iniciación del expediente, siendo el primero el que puede, en su caso, recoger la inscripción de nacimiento del nuevo español, con la inscripción marginal de adquisición de la nacionalidad.

La Instrucción citada de la DGRN que interpreta y fija las reglas para la correcta aplicación práctica por los Registros de la reforma normativa, argumenta la necesidad de excluir del ámbito del art. 16.4 de la LRC los supuestos de recuperación y conservación de la nacionalidad española, y de adquisición de la misma por Carta de Naturaleza y por opción.
Respecto a la opción, se fija una excepción para el supuesto de aquellas opciones a la nacionalidad de los hijos menores de edad, nacidos en el extranjero, sujetos a la patria potestad de un español cuando traigan causa de la concesión de nacionalidad por residencia tramitada en el Registro Municipal en el que se instruyó el expediente. Las razones que argumenta la citada instrucción se resumen, una vez más, en aras al principio de eficacia administrativa y a la vinculación existente entre esta declaración de opción y el expediente de nacionalidad española de residencia que, culminado favorablemente y adquirida la nacionalidad por el promotor, origina este derecho de opción.

En cuanto al mecanismo de la inscripción, se realiza la trascripción literal del nacimiento del interesado de acuerdo a la certificación expedida por el Registro Local de procedencia, y, al margen, se practica la inscripción marginal de adquisición de nacionalidad por residencia señalando tanto la fecha de la resolución de la DGRN de concesión de la nacionalidad como la fecha de la jura/promesa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 del Código Civil, fecha a partir de la cual surte efecto la nacionalidad española.

En cuanto a las menciones de identidad que deben recogerse en el asiento marginal que nos ocupa, son las siguientes: la fecha de la resolución de adquisición de la nacionalidad, la aceptación de la nacionalidad y fecha del acto de jura/promesa ante el Encargado del Registro Civil, y, en su caso, la renuncia a su nacionalidad anterior, y, finalmente, el nombre y los apellidos del inscrito en lo sucesivo. Este último aspecto merece especial consideración, es decir, el nombre y apellidos de los extranjeros que adquieren la nacionalidad española. A continuación se detallan los aspectos más importantes de la normativa actual en esta cuestión.

Obviamente, los extranjeros, desde el momento en que adquieren nuestra nacionalidad quedan sujetos, como españoles que son, a las normas que establecen el régimen de atribución de nombres y apellidos en nuestro país, pero con alguna excepción, que se justifica por la necesidad de evitar en lo posible que, por consecuencia de la aplicación de nuestro sistema, puedan verse afectadas estas personas en sus datos de identidad.[4]

En primer lugar, debe referirse las cuestiones ligadas al nombre del nuevo español. El criterio general es que en la inscripción de nacimiento en el Registro español de un extranjero que ha adquirido la nacionalidad española, ha de consignarse como nombre propio el que aparezca en la certificación extranjera de nacimiento que sirva de titulo para la inscripción, a no ser que se pruebe la utilización de hecho de otro nombre propio. El artículo 213 RRC establece al respecto que debe mantenerse el nombre que viniere usando el interesado, aunque no fuere de uso corriente y añade que será completado o cambiado si infringe las normas establecidas. Infringe estas normas:

- La consignación de más de un nombre compuesto o más de dos simples (cfr. art. 54, párrafo primero, LRC. I).
- La imposición de nombres que objetivamente perjudiquen a la persona; la de los que hagan confusa la identificación; y la de los que induzcan en su conjunto a error en cuanto al sexo (cfr. art. 54, párrafo segundo, LRC., de acuerdo con la modificación que introduce la ley 3/2007, de 15 de marzo).
- La imposición al nacido del nombre que ostente uno de sus hermanos, a no ser que hubiera fallecido o su traducción usual a otra lengua (cfr. art. 54, párrafo tercero LRC).

En todo caso, si el nombre que consta en la certificación del Registro local o el usado por el interesado se encuentra incluido en alguno de estos supuestos, ha de ser sustituido por otro ajustado a las normas españolas, conforme a los criterios que señala el artículo 212 RRC, (habrá que sustituirlo por el usado habitualmente; en su defecto, por el elegido por el interesado o su representante legal, y, en último término, por uno impuesto de oficio).

En el caso de nombres propios que consten en sistema de escritura distinto al nuestro (chino, japonés, etc) se consignarán mediante su transcripción o transliteración, de manera que se consiga una adaptación gráfica y una equivalencia fonética (cfr. art. 206 RRC). También en nombres propios escritos con caracteres latinos, a petición del interesado, cabría hacer adaptaciones ortográficas para facilitar su escritura y fonética (por ejemplo, supuestos en que el nombre original tuviese varias consonantes seguidas).

Si hasta ahora, nos hemos referido al nombre como mención de identidad en la inscripción de nacimiento del nuevo español, debemos ahora referirnos a los apellidos del nacionalizado español.

Al extranjero que adquiere la nacionalidad española han de atribuírsele los apellidos determinados por la filiación, según lo establecido por la ley española. Si esta filiación es conocida y si los progenitores no han acordado, antes de la inscripción, la inversión del orden de los apellidos (artículo 109 Código civil), se harán constar: Como primer apellido, el primero del padre y como segundo, el primero de los personales de la madre, es decir, en cuanto al apellido materno no procede la atribución del que ésta pudo, por ejemplo, adquirir por matrimonio (artículos 194 y 213, regla 1ª RRC), sino el que tuviese antes de su celebración.

Ahora bien, como se ha dicho anteriormente, una aplicación estricta de la ley española podría crear inconvenientes al interesado en lo que se refiere a sus datos de identidad, por lo que el artículo 213 RRC establece también respecto de los apellidos, que cuando la filiación no determine otros, se mantendrán los que viniere usando el interesado, aunque no fueren de uso corriente. Incluso siendo la filiación conocida se permite a quien adquiere la nacionalidad española, conservar los apellidos que ostentase en forma distinta de la legal, si así lo declara en el momento de la adquisición o en los dos meses siguientes a ésta o a la mayoría de edad (cfr. art. 199 RRC). Asimismo, vale para los apellidos lo dicho respecto de los nombres, en cuanto a las adaptaciones ortográficas y fonéticas.

Con frecuencia los interesados, después de la inscripción de su nacimiento, suelen iniciar expediente de cambio de apellidos o de rectificación de errores al no estar de acuerdo con los que les fueron atribuidos conforme a la ley española. Quizá se produzcan estas reclamaciones, porque ignoran la facultad que les ofrece el citado artículo 199 RRC. Se considera por ello conveniente que desde los Registros Civiles se facilite información a los interesados sobre esta posibilidad, lo que puede evitar la incoación de un expediente posterior. En esta línea la DGRN ha dictado recientemente una Instrucción de 23 de mayo de 2007, de la dirección general de los registros y del notariado, sobre apellidos de los extranjeros nacionalizados españoles y su consignación en el registro civil español.

Cuando se trate de extranjeros que, conforme a su estatuto personal, tienen atribuido un solo apellido, al ser inscritos como españoles, han de hacerse constar dos apellidos, cuestión ésta que, según reiterada doctrina de la DGRN, “es principio de orden público que todo español ha de ser designado legalmente con dos apellidos”.

Todo lo anterior, se refiere exclusivamente al colectivo que nos ocupa en este trabajo, porque si el extranjero de que se trate no ha adquirido la nacionalidad española no le son de aplicación las normas establecidas para los españoles, porque se rigen por su estatuto personal determinado por su nacionalidad (Artículo 9.1 Código civil y 219 RRC).

Finalmente, una de las críticas, que a mi modo de ver, pueden predicarse de las disposiciones citadas es la deficiente información que el Registro civil proporciona sobre la identidad de extranjero nacionalizado puesto que, de acuerdo con lo expuesto hasta ahora sobre el mecanismo de inscripción, se constata el nombre y apellidos que como español va a ostentar en el futuro, pero no existe un tracto sucesorio claro y preciso sobre el nombre y apellidos que venía utilizando como extranjero. En parte, este problema se verá corregido en el futuro con la aprobación de la Orden Ministerial sobre impulso a la informatización de los registros civiles y digitalización de sus archivos.[5] En concreto, sus artículo 5 por el que se modifica la Orden del ministerio de Justicia de 19 de julio de 1999 sobre informatización de los Registros Civiles dispone que: Respecto de los ciudadanos extranjeros se hará constar su Número de Identificación de Extranjero (NIE), incluso en la inscripción de nacimiento y, en caso de adquisición de la nacionalidad española no originaria, se expresará en el apartado de “Observaciones” de la inscripción de nacimiento el nombre y apellidos que legalmente le correspondían conforme a su anterior estatuto personal y que haya sido acreditado en las actuaciones o expedientes registrales que hayan determinado dicha adquisición”.

Debe señalarse la oportunidad de una norma de contenido registral que relaciona y conecta el extranjero con el nacional, cuando se trata de la misma persona, reflejando la importancia del concepto acuñado en este trabajo: “el inmigrante de origen”, y no considerando compartimentos estancos las diferentes estado civiles de una misma persona.
CONCLUSIONES

PRIMERA.- Planteamiento de una reforma legal en materia de nacionalidad. La normativa sobre nacionalidad referida a la población inmigrante data de la reforma del Código Civil de 1990, en buena parte de sus preceptos, por lo que hoy día necesita de una reforma, o mejor, de una reflexión global y en profundidad hecha por todos los poderes públicos y partidos políticos que representan a los ciudadanos.

Por otra parte, la legislación sobre extranjería, está siendo sucesivamente modificada, no consiguiendo una definición política de la extranjería a medio y largo plazo.

Parece necesario adaptar la normativa en vigor a la realidad actual de un país de inmigración, definir criterios de valoración sobre el concepto de integración en la sociedad española, superar las deficiencias normativas actualmente existentes, y, aproximarse a las tendencias legislativas europeas tomando en consideración las reformas operadas por los países de mayor tradición en la recepción de inmigrantes.

SEGUNDA.- Hay dos conceptos claves que, en mi modesta opinión, deberían estar presentes en la definición de la política de extranjería y nacionalidad de un Gobierno:

En primer lugar, la existencia de un colectivo de “inmigrantes de origen”. Este colectivo, todavía no suficientemente singularizado en España, está representado por aquel ciudadano que ha llegado a España como inmigrante pero que de acuerdo con nuestra normativa ha adquirido la nacionalidad española no existiendo diferencia alguna en cuanto a su estatus jurídico con el resto de los españoles de origen. Este colectivo cobra, desde mi punto de vista, una importancia capital y de cuya gestión dependerá el éxito o fracaso de las políticas de migración de un país, a medio y largo plazo.

Junto a este concepto, y estrechamente unido, se encuentra el concepto de “integración”, destacando que el esfuerzo por la integración es y debe ser un objetivo para las sociedades de acogida así como para los inmigrantes que residen en un territorio, siendo la adquisición de la nacionalidad una vía de integración, entre otras, ya que el estatus que permite el máximo grado de participación política en la sociedad es el acceso a la nacionalidad.

Se impone, pues esta reflexión global en la sociedad y un necesario consenso entre partidos políticos.

TERCERA.- Adaptación del Registro Civil a la sociedad actual. De acuerdo con lo señalado, el Registro Civil hoy debe adecuarse no sólo a la necesaria actualización y modernización en cuanto a medios, funcionamiento y organización, sino también ha de contribuir a la necesaria ordenación y control de la población extranjera en nuestro país.

Como se ha visto, la institución registral debe responder a la nueva realidad de la población española, siendo un elemento importante para la información y la integración del colectivo que hemos llamado “inmigrantes de origen”.

Es necesario adaptar la institución registral para potenciar su valor informativo al servicio no sólo de los ciudadanos, sino lo que a mí me parece más importante, al servicio de las Administraciones Públicas para la consecución de sus políticas públicas y al servicio de los operadores jurídicos que requieran conocer la identidad de una población y el estado civil de las personas que la conforman.

En definitiva, se atisba necesario abordar las reformas normativas necesarias también del Registro Civil para dar respuesta a la población actual.

CUARTA.- Calificación de la nacionalidad en la inscripción de nacimiento. No sólo, tal y como se ha señalado en el estudio, acceden al Registro Civil los nuevos españoles, sino también un conjunto de ciudadanos extranjeros siempre que el hecho inscribible acaezca en España. En este sentido el número creciente de nacimientos en España de hijos de extranjeros aconseja plantearse que la calificación de la nacionalidad española se produzca en el momento de la inscripción del nacimiento. Me pregunto, por ejemplo, ¿quién sabe el número de alumnos extranjeros que el próximo curso inician su escolarización obligatoria (3 años) en el sistema educativo español?.

QUINTA.- Finalmente, me gustaría señalar que la adaptación de las normas e instituciones a la sociedad actual española debe hacerse, en mi opinión, desde una reflexión global y de conjunto, superando las distintas áreas de conocimiento propias de la normativa registral y de extranjería. Tanto el derecho administrativo en el que se encuadra la regulación en materia de extranjería como el derecho civil en el que se integra la normativa registral y de nacionalidad, no dejan de ser sino instrumentos para definir en derecho distintas posiciones jurídicas de una misma persona en el proceso de integración a una sociedad.


Madrid, 11 de julio de 2007.
[1] asimismo dicha Ley modifica la Ley 7/85 reguladora de las bases del Régimen Local, de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la Ley 3/91 de 10 de enero, de competencia desleal.

[2] Hay que señalar que el principio de competencia territorial había sido ya quebrado por la reforma del art. 16 LRC operada por Ley 4/1991, de 10 de enero, y que en síntesis, proclamaba como Registro competente además del Registro del lugar en el que acaece el nacimiento, el Registro del lugar del domicilio de los progenitores.

[3] Ver artículo 224 del RRC sobre caducidad de la concesión
[4] El régimen de nombres y apellidos viene básicamente establecido en la Ley del Registro Civil (LRC), de 8 de junio de 1957 (artículos 53 a 62) y en su Reglamento (RRC), de 14 de noviembre de 1958 (artículos 192 a 200 y 205 a 219).

[5] Orden JUS/1468/2007, de 17 de mayo, sobre impulso a la informatización de los registros civiles y digitalización de sus archivos (BOE 29 de mayo de 2007).