TEMAS ECONOMICOS EN LA REFORMA DE LOS REGISTROS CIVILES LATINOAMERICANOS

TEMAS ECONOMICOS EN LA REFORMA DE LOS REGISTROS CIVILES.


1.- INTRODUCCION Y RESUMEN.

La Modernización del Registro Civil es uno de los componentes de la reformas del Estado, que se esta emprendiendo en la América Latina y otras economías emergentes. Las gestiones para modernizar el sector público reconocen que el éxito del desarrollo económico requiere el liderazgo del sector privado.

Al destacar la importancia del liderazgo del sector privado, estas reformas también reconocen que el crecimiento y desarrollo del sector privado requieren que las instituciones claves funcionen con rapidez y eficiencia y a bajo costo. Estos elementos son mas importantes que disminuir el costo de funcionamiento de la institución publica.
Significa principalmente para el ciudadano tener acceso a estas instituciones y el costo ocasionado por el tiempo que pierde cuando tiene que recurrir a ellas a veces la modernización requiere privatizar las instituciones gubernamentales, pero este no es siempre el caso. Además, el objetivo de la reforma nunca es que las instituciones públicas sean propiedad privada o que funcionen en forma privada. El objetivo es crear instituciones estatales que funcionen de forma eficiente y respalden el crecimiento y el desarrollo impulsado por el sector privado.

La soluciones podrán surgir de diversas áreas; quizá de la simplificación del funcionamiento del Gobierno Central, la descentralización de la forma en que se opera, el empleo de organizaciones no gubernamentales, la reglamentación de la oferta de servicios privados o el cambio de estructura para permitir el suministro competitivo de servicios que antes proporcionaba el Estado, lo que importa es el resultado; la creación de instituciones publicas sostenibles que permitan el crecimiento y la expansión del sector privado.

Las soluciones podrán surgir de diversas áreas; quizá de la simplificación del funcionamiento del Gobierno Central, la descentralización de la forma en que se opera, el empleo de organizaciones no gubernamentales, la reglamentación de la oferta de servicios privados o el cambio de estructura para permitir el suministro competitivo de servicios que antes proporcionaba el Estado, lo que importa es el resultado; la creación de instituciones publicas sostenibles que permitan el crecimiento y la expansión del sector privado.

Esta es una concepción más amplia de la cooperación entre el sector público y el privado, reemplaza las divisiones más antiguas y más simples del funcionamiento estatal y la operación privada de las empresas. Desde esta perspectiva mas amplia El Estado determina el marco jurídico y regulatorio de la actividad económica que el sector privado podría realizar. Más bien aprovecha la eficacia con que el sector privado puede molinar y asignar recursos para su uso más eficiente. Desde este punto de vista del Estado las instituciones públicas ejercen su impacto en la economía no por el tamaño de sus presupuestos. Si no por su efecto en aumentar la eficiencia de sus negocios y reducir el tiempo que pierden los ciudadanos.

En este nuevo paradigma, el Registro Civil es uno de un mosaico de instituciones estatales que establecen el marco legal e institucional en el cual opera el sector privado, en este documento se examina el impacto económico de la reforma del Registro Civil, las cuestiones económicas implícitas en el diseño de un programa de reforma del Registro Civil; y las cuestiones económicas y financieras que surgen en la evaluación de los problemas técnicos del Registro Civil pueden ser sumamente alta. Los beneficios se distribuirán ampliamente a la población de América Latina, incluso a un gran numero de ciudadanos pobres de las zonas rurales. Las repercusiones presupuestarias de la reforma son pequeñas, por tanto estas reformas merecen un lugar prominente en la agenda de reforma del Gobierno.

Sin embargo para que la reforma del Registro Civil tenga éxito se necesita mucho mas que comprar maquinaria nueva reorganizar la administración y capacitar a los funcionarios del Registro Civil. Un programa de reforma bien diseñado del Registro Civil, requiere:

• Un análisis jurídico cuidadoso de la convivencia de la política publica, de requerir el Registro de diferentes tipos de información.

• Un análisis económico cuidadoso sobre que servicios del Registro pueden proporcionar mas eficazmente los agentes privados y públicos y

• De ser privados si el Registro debe ser competitivo o regulado

• De ser públicos, si el Registro debe ser central o local.

• Un análisis de los cambios jurídicos necesarios para permitir esta asignación de responsabilidades lo que dará a los agentes públicos y privados incentivos a largo plazo para cumplir metas de valor social.

• Una evaluación financiera del ciclo total del Sistema Técnico Seleccionado, que incluya el costo del funcionamiento y mantenimiento, la depreciación y los vínculos posibles con otros sistemas de información gubernamentales.


2.- ¿Que hace el Registro Civil?
El Registro Civil procesa la información legalmente requerida de los ciudadanos, registra los nacimientos, defunciones, matrimonios, divorcios, la situación jurídica de los menores y la profesión u ocupación de las personas. Emite la cedula o tarjeta de identidad y hace gran parte del trabajo necesario para la emisión de pasaporte.

En América Latina, la ley requiere que los ciudadanos estén inscritos en el Registro Civil a efecto de ejercer los derechos civiles que jurídicamente le corresponden y a efectos de hacer cumplir las obligaciones civiles de otros ciudadanos, estos derechos y obligaciones incluyen los derechos de padres con sus hijos, las obligaciones de sustento de menores y cónyuges, el derecho de herencia, las obligaciones de servicio en las Fuerzas Armadas, el derecho a constituir empresas, el derecho al trabajo, el derecho a la propiedad y el derecho al sufragio. Pocos ciudadanos de América Latina no han tratado con el Registro Civil; la mayoría lo ha hecho más de una vez. Donde los Registros Civiles no funcionan, es ocioso hablar de la participación de los ciudadanos, permitirles el ejercicio de sus derechos fundamentales o incorporarlos a la economía formal.

Sin embargo muchos Registros Civiles Latinoamericanos no funcionan, muchos de ellos enfrentan problemas crónicos, el problema de la administración de los archivos hace que mucha información sea casi imposible obtener, la incertidumbre legal sobre la información que figura en el registro es sumamente alta, se destruyen muchos archivos por las condiciones en que se guardan; y el acoso al publico a menudo se limita a unas pocas horas y en condiciones que pueden resultar incomodas y hasta peligrosas.

Estas condiciones han aumentado la incertidumbre legal y han elevado el costo de hacer determinaciones legales simples sobre el estado civil de los ciudadanos. Han producido largas líneas de espera y retrasos en procesar la información que por ley los ciudadanos deben proporcionar. Un gran porcentaje de la población de varios países Latinoamericanos sencillamente no esta inscrita en el Registro Civil, por consiguiente no pueden votar, no pueden establecer su identidad legal para realizar transacciones comerciales u obtener crédito, no pueden sacar pasaporte y no pueden utilizar el marco jurídico con facilidad para ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones civiles.

A) ¿El Registro Civil: Los medios o el Fin?
Al reconocer la importancia del Registro Civil, no debemos olvidar que constituye los medios para lograr un fin y no el fin en si mismo.

1.- Las necesidades de la sociedad son la base de las leyes.

Los integrantes de las sociedades, tienen objetivos comunes, al igual que las demás, desean establecer y definir instituciones tales como el matrimonio, definir derechos de los integrantes de una familia entre si y como grupo en relación con terceros. Procuran establecer condiciones en las cuales la propiedad de un familiar difunto se distribuya y los derechos que este haya tenido en vida de repartan entre los miembros de la familia.

Para definir esos derechos y obligaciones la sociedad promulga leyes. Esas leyes rigen relaciones entre los integrantes de la sociedad. Entre ellos, los derechos y obligaciones entre marido y mujer en el matrimonio y el divorcio entre padres e hijos tanto en el matrimonio como en el divorcio; la mayoría de edad; la certificación de defunción y la disposición de la propiedad en caso de muerte.

2.- Aplicación de leyes eficaces.
Las leyes deben aplicarse. Una forma de certificar los derechos mencionados, así como las obligaciones de otros hacia un ciudadano, es mediante el sistema del Registro Civil.

3.- ¿Quiénes son los beneficiarios de la reforma del Registro Civil?
¿Qué beneficio económico se deriva del sistema del Registro Civil? ¿Quién recibe ese beneficio?

B) Beneficios y Costos.

Las instituciones públicas ineficientes pueden imponer un alto costo a los ciudadanos, imponen una carga particularmente excesiva en relación con los costos de solución del problema.

Un análisis breve y en general de un registro civil en América Latina confirma este resultado. El cuadro 1 muestra la duración típica y el costo de una visita al Registro Civil para registrar la información requerida legalmente. La tabla se basa en ciertos supuestos, se ha supuesto que para registrar un nacimiento, intervienen uno o ambos padres, por lo que el número de personas se estima en 1.5.

Cuadro 1 Ciclo de Visitas al Registro Civil por Ciudadano:
No. Personas Duración Total Horas Costo por Hora Costo Total
Nacimiento 1.5 3 4.5 $. 1.69 $. 1.62
Defunción 1 3 3 $. 1.69 $. 5.08
Primer Cedula 2.5 3 7.5 $. 1.69 $. 12.69
Cedula Empleo 1 3 3 $. 1.69 $. 5.00
Matrimonio 1.6 3 4.8 $. 1.69 $. 8.12
Divorcio 5 3 1.5 $. 1.69 $. 2.54
Pasaporte 2 3 6 $. 1.69 $. 1.02
Total 24.9 $. 1.69 $. 42.14

En un Registro de defunción, se estimo un representante del difunto; para obtener la primer cedula, uno o ambos padres deben acompañar al menor; para tramitar cedula de trabajo se supone que el empleado va solo al Registro; para el registro de matrimonios ambos conyugues deben intervenir, lo que representa un valor 1, 6 suponiendo una tasa de matrimonio del 80%, para un divorcio, ambos conyugues deben intervenir y se estimo una asistencia de 0.5 %; para un pasaporte el interesado debe ir al Registro Civil una vez, con una probabilidad de aplicación de 0.2. Por consiguiente el tiempo total dedicado a los procedimientos de Registro durante la vida de una persona es aproximadamente 24.9 horas por ciudadano.

Aun así, esta estimación subestima el costo real en tiempo; cada ciudadano tiene una probabilidad positiva de cambiar de empleo más de una vez y casarse y divorciarse mas de una vez.

Datos recientes del Banco Mundial sobre producción por persona de fuerza laboral de un país recientemente analizado indica una producción por persona de aproximadamente $.3,520. En este análisis se usa esta cifra en vez del salario. Esta producción por persona representa aproximadamente $.1.69 por hora.

La perdida de 24.9, horas por consiguiente tiene un valor de aproximadamente $. 42, para el ciudadano medio (cuadro1) para los 11 millones de ciudadanos en ese país el costo total de los tramites ante el Registro Civil en el correr de sus vidas asciende a 470 millones o sea un costo anual de $. 7 millones. Dicho de otra forma, eliminar el costo de ese tiempo perdido representa la ganancia potencial de la reforma del Registro Civil, el costo de la reforma incluidos los costos de capital y del factor del trabajo, probablemente sea una fracción de estas ganancias anuales, lo que representaría una inversión social con alta tasa de rendimiento al multiplicar este caso por cantidad de instituciones, se tiene una idea de porque tantos ciudadanos y encargados de políticas esta reformando el papel del Estado en América Latina.

¿Quiénes se benefician?

Los beneficios de proyectos bien diseñados se distribuyen en forma muy amplia entre los ciudadanos en América Latina. Todo ciudadano debe tener cedula de identidad y certificado de nacimiento; muchos necesitaran pasaporte, todos eventualmente tendrán certificado de defunción, sin embargo, en el sistema actual, los ciudadanos que tienen dinero pueden contratar tramitadores para no esperar en la fila en los Registros y procesar sus papeles. Los ciudadanos pobres no pueden hacerlo, así, el sistema de Registro actual imponen un impuesto regresivo a los ciudadanos.

Un ejemplo simple ilustra esto. Supongamos que toma medio día obtener un certificado de nacimiento, supongamos que un tramitador hace ese trabajo por $.20 supongamos que un ejecutivo bancario medio que gana $.36,000 por año necesita registrar un certificado de nacimiento, este ejecutivo pagaría al tramitador $.20 como impuesto del registro, lo que representa el 0.06% de su ingreso. El ciudadano mas pobre gana menos de $.5.00 por hora y por tanto no puede contratar un tramitador. En vez de esperar en fila y paga un impuesto de tiempo, por 4 horas de trabajo perdidos, lo que si trabaja 40 horas por semana, presentaría un impuesto del 0.19% de su ingreso anual. A medida que los ingresos aumentan, quienes ganan mas pueden reducir sus costos contratando a un tramitador, quienes ganan menos de $.5.00 por hora, no contrataran al tramitador (pierden lo que les correspondería por 4 horas de salario, en vez de pagar $.20.00 al tramitador) para ellos el porcentaje de impuesto del Registro Civil nunca será inferior al 0.19% que representa las 4 horas de trabajo perdidas.

El tiempo perdido haciendo tramites en registros civiles ineficientes, impone un costo relativo mas alto a las personas pobres que a las ricas. Por ese motivo, el sistema actual funciona como un impuesto regresivo. Las medidas que se adopten para mejorarlo alivianan la pobreza en América Latina. Reiteramos que, al multiplicar este efecto por el número de instituciones estatales, se puede observar la carga que representa colectivamente para los ciudadanos pobres de América Latina.

4.- Componentes del Proyecto.
Los proyectos de modernización del Registro Civil que tienen éxito proceden en cuanto a etapas, Primero analizan los requisitos de las leyes y reglamentaciones que rigen al registro, examinan el marco jurídico general del cual depende el registro y luego las leyes que lo rigen directamente ponen énfasis particular en las opciones para lograr los mismos objetivos de la política publica a menor costo, Segundo analizar la estructura del sistema del Registro Civil, poniendo énfasis en las opciones para lograr una combinación adecuada entre el suministro privado y publico de servicios. Tercero, emprenden un análisis técnico de las funciones centrales del Registro que necesariamente debe administrar el Estado. Cuarto financiaran los mejores que ha de introducir el gobierno.

Los proyectos exitosos subrayan este análisis preliminar y cuidadoso de las leyes y reglamentaciones el objetivo de la reforma del Registro Civil, no es comprar maquinas nuevas y brillantes, sino producir un sistema de registro que satisfaga las necesidades de los políticos públicos, esto necesariamente involucra volver a pensar en los procedimientos que se remontan a practicas usadas hace 300 años y no simplemente automatizar esas practicas. Segundo una reforma exitosa del registro debe ser sostenible. La reforma sostenible requiere que se asignen a tareas a proveedores privados y públicos de manera que proporcione a ambos incentivos para suministrar servicios buenos y para mantener y renovar sus equipos. El Registro Civil ya se ha reformado en la mayoría de los países Latinoamericanos. Estos Registros generalmente tienen algunas computadoras, fotocopiadores y capacidad de microfilm, en el pasado, la adquisición de maquinaria nueva no resolvió los problemas fundamentales. Solo con maquinas nuevas no se solucionaran los problemas del futuro. Los proveedores deben tener incentivos que los lleven a continuar proporcionando un nivel de servicios socialmente apropiado.

Recopilado por: Abogado. Jorge Fernando Martínez Gabourel
Oficial Capacitación
Registro Civil, Honduras
ahrbom@yahoo.com