INFORME DE PUNTOS DE ACUERDO EN EL REGISTRO CIVIL MEXICANO

Informe y punto de acuerdo en materia de registro civil
1. Antecedentes
El 21 de octubre de 1998, a propuesta de diferentes Diputados, se incluyó el tema del registro civil en el programa de trabajo de la Comisión de Población y Desarrollo, y el 18 de noviembre del mismo año se aprobó el proyecto para iniciar los trabajos relativos con esta institución.
Se integró una Subcomisión Especial para ejecutar la vertiente de trabajo aprobada en esta materia, a cargo de los Diputados Carolina O'Farrill Tapia, Isabel Villers Aispuro, Julieta Gallardo Mora, Margarita Pérez Gavilán Torres y Rubén Fernández Aceves.
El día 10 de febrero de 1999 la Subcomisión sostuvo una reunión de trabajo con funcionarios de la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal, con el objeto de revisar el rezago en el registro de nacimientos, la existencia de programas locales para abatirlo, y la existencia de subsidios en favor de la población de escasos recursos.
Con base en la información recabada, la Subcomisión produce el presente informe con un diagnóstico sobre el funcionamiento del Sistema Nacional del Registro Civil con los grupos sociales más vulnerables, así como una serie de conclusiones y propuestas que serán dirigidas a las instituciones competentes para su atención.
2. Situación actual del Sistema Nacional del Registro Civil
Introducción
El servicio que presta el sistema registral, por la finalidad que persigue, es de suma importancia para el país. Creado en 1859, consta del registro de los siete hechos y actos de la situación civil de la persona: nacimiento, matrimonio, divorcio, reconocimiento de hijos, adopción, defunción e inscripción de sentencias; de esta manera, el Estado constata de una manera auténtica estos acontecimientos y otros datos importantes de la situación jurídica personal, asentados en forma de anotaciones marginales.
Problemática
Producto de algunos estudios, se han imputado varias deficiencias al Registro Civil, mismas que van desde el señalamiento de inconsistencias y rezagos importantes en los trámites, hasta descuido en la prestación del servicio al público.
En época reciente, por razones prácticas y jurídicas de importancia para el país, se ha pugnado por su fortalecimiento. Sin embargo, este solo podrá darse en el marco de una profunda revisión de su operación y resultados, para así posibilitar la detección de sus puntos débiles.
Por esta razón, la Comisión de Población y Desarrollo de la Cámara de Diputados se dio a la tarea de recabar la información necesaria para conocer a precisión la problemática que lo rodea, las acciones tomadas por las entidades federativas por ser la autoridad responsable de llevarlo a cabo, así como los resultados arrojados hasta el momento, con el fin de obtener un panorama de la situación a nivel nacional.
El rezago
Una vez reunida la información al respecto, se tomaron en consideración varias vertientes para la revisión del rezago en el Sistema Nacional del Registro Civil:
• Las medidas gubernamentales para promover la inscripción oportuna de los actos del registro civil.
• La implementación de programas anti-rezago.
• El desaliento en el cumplimiento de la obligación, provocado por la misma institución.
• El rezago actual en materia de registro de nacimientos.
Medidas gubernamentales para promover la inscripción oportuna de los actos del Registro Civil. En lo general, las medidas tomadas hasta el momento han sido insuficientes para evitar el rezago, sobre todo en las entidades con alto porcentaje de población indígena; aún cuando en algunos estados se han ejercido acciones específicas al respecto, las estadísticas indican que aún existe un gran número de individuos no registrados.
Destacan por su utilidad práctica, los programas de "Oficialía Especial Itinerante" implementado en Chihuahua, el "Registro Civil a la Comunidad" del Estado de Tabasco, y las "Comisiones de Trabajo de Campo" de Oaxaca. Con ellos se permite un mayor acceso a este servicio por parte de las comunidades ubicadas en lugares distantes y de escasos recursos, o que tienen cualquier otra dificultad para trasladarse a centros poblacionales más importantes para inscribir los hechos y actos del registro civil.
Por otro lado, la mayoría de los estados "impulsan" la inscripción oportuna fijando sanciones de hasta dos mil pesos a quien solicite el registro de nacimientos en forma extemporánea, esto es, a quienes acudan una vez vencido el plazo que la ley señala para el registro ordinario, que varía desde 15 hasta 180 días después de ocurrido el evento, según la entidad.
Desafortunadamente, con esta medida las personas a quienes se les ha vencido el plazo, dudan en acudir a realizar su trámite por verse obligados a pagar, además del registro, la multa, lo cual incide particularmente en los grupos sociales de escasos recursos, ya que en este sector es donde existe mayor incidencia de registros extemporáneos.
De la misma manera, el cobro de derechos es otro factor que desanima el registro oportuno. Aunque en 20 entidades es gratuito, todavía en los otros 12 prevalece la exacción por el servicio.
Una vez revisados los programas especiales que desarrollan las entidades para impulsar el registro civil, se concluye que más que una preocupación por la inscripción oportuna, se abocan principalmente a campañas de regularización. No obstante, cabe destacar el esfuerzo de algunas zonas, como el caso de los programas de registros colectivos de nacimientos de los estados de Durango y Oaxaca que, aunque en este último solo se lleva a cabo en el mes de abril, colaboran de manera importante a evitar la postergación de la inscripción.
Implementación de programas anti-rezago. Estas acciones se han desplegado para abatir el subregistro, regularizando en la población los siete hechos y actos que constituyen el sistema registral. A nivel nacional, estos programas se aplican en el 87.5% de las entidades federativas.
La mayoría de los programas son impulsados por instituciones como el DIF, INI e INEA, así como por agrupaciones sociales que solicitan el servicio, por lo que existe poca iniciativa por parte de las autoridades estatales o municipales para promoverlos.
Estos programas son insuficientes para abatir el rezago. No se cuenta con los recursos necesarios para operarlos en forma permanente, por lo que su cumplimiento dependerá del apoyo específico de cada gobierno. Esto último se ha tratado de reforzar con la celebración de convenios entre la federación y cada uno de los estados y del Distrito Federal, a fin de que lleguen a un nivel operativo las facilidades necesarias para que los grupos marginados cuenten con sus documentos registrales.
Para el año de 1998 se había concluido la suscripción de convenios en toda la República, y la firma de anexos de ejecución en 11 entidades federativas, proyectándose trabajar con otras cuatro en 1999.
El desaliento en el cumplimiento de la obligación, provocado por la misma institución. Entre las causas por las que se detecta evasión en el registro, es el desánimo que origina el actuar de la misma dependencia entre la comunidad.
En materia de registro extemporáneo los plazos y requisitos son variables según la entidad, haciendo el trámite más o menos oneroso. Veinte entidades federativas califican como extemporáneo el asiento realizado 180 días a partir de la fecha en que ocurrió el nacimiento, y una entidad, 30; las multas y procedimientos a llevar a cabo también son disímbolos.
En estos casos las determinaciones que toma el Registro Civil son consecuencia directa de la legislación local, como en el caso de las multas impuestas por el registro extemporáneo mencionadas en apartado anterior, que suelen provocar el aplazamiento del registro. No obstante, en algunos lugares se ha tomado la medida de exentar el pago o condonar la multa por medio de programas especiales.
Otros obstáculos a los que se enfrenta la población al acudir ante las oficinas del registro civil es la corrupción, el burocratismo y la una mala calidad en la atención al público, provocado por la falta de concientización y capacitación adecuada del personal. Esto, sumado a horarios de trabajo insuficientes en muchos casos, se refleja en largas esperas o la realización de varias visitas a las oficinas para finalizar un mismo trámite.
El rezago actual en materia de registro de nacimientos. Aún cuando en toda la República existen 5,167 oficinas registrales denominadas oficialías o juzgados, y laboran en ellas alrededor de 35,000 servidores públicos, se ha detectado un margen de atraso en la inscripción de los nacimientos.
La Encuesta Nacional de Dinámica Demográfica establece que el 5.34% de la población no cuenta con acta de nacimiento, correspondiente de manera principal a grupos marginados formados en su mayoría por jornaleros agrícolas, campesinos, indígenas y habitantes de colonias populares, entre otros.
La tendencia en este rubro es de retroceso; en el período 1980-82 existía un 3.95% de no registrados, seguido en 1983-85 con 4.36%. Cabe destacar que el porcentaje más reciente (5.34%) representa una población de 5.2 millones de personas sin registro.
En este año se esperan 2.2 millones de nacimientos y cerca de 420 mil defunciones, encontrándonos en contrapartida con la existencia de programas especiales que son incapaces de enfrentar la dinámica poblacional. En 1998, tan solo resultaron beneficiados por los programas en el ámbito nacional, un total aproximado de 661 mil personas por servicios diversos, lo que hace evidente su insuficiencia para atender el atraso.
Las deficiencias de estos programas son su carácter temporal (en la mayoría de los casos), la falta de evaluación de sus resultados para mejorar el rendimiento, y el desinterés por parte de algunas entidades por implementarlos, quedando suspendidos por algunos años, o ni siquiera idearlos como en el caso de Hidalgo que en 1998 no organizó programa alguno.
Los derechos causados
Monto de los derechos. El cobro de derechos varía según el trámite a realizar; de esta manera, por el asentamiento de un nacimiento se cobra entre 5 y 45 pesos, por una copia certificada de 11 a 59 pesos, una búsqueda de documentos de 4 a 55 pesos, y las constancias de inexistencia de 11 a 131 pesos.
Estas disparidades se registran también al interior de cada entidad federativa, e incluso entre distintas oficialías o juzgados de un mismo municipio.
Los costos tienen una variación dramática que no se justifica, ya que tratándose de un trámite idéntico se fijan precios de hasta 13 veces más con relación a otro estado.
Entre las entidades con los cobros más accesibles se encuentran Oaxaca, Yucatán y el Estado de México, donde el más económico es de 3 pesos; en contrapartida, Baja California, Quintana Roo y San Luis Potosí fijan hasta 131 pesos por el trámite más costoso.
Existencia de subsidios para incentivar la inscripción. La exención de pago o descuentos en los trámites, son las medidas más frecuentemente utilizadas por las oficinas que buscan promover las inscripciones.
Estas se realizan generalmente por medio de campañas temporales o programas especiales, dirigiéndose principalmente a regularizar la situación de quienes viven en unión libre, no registrados, obtención de certificaciones, defunciones o corrección de actas.
En apoyo de lo anterior, se organizan matrimonios colectivos, facilidades para llevar a cabo los trámites, o se trasladan a localidades alejadas y marginadas ofreciendo los descuentos o exenciones. Los beneficiados principalmente por estas medidas son los niños, los internos de los centros de readaptación social, las parejas en unión libre y los habitantes de zonas marginadas o afectadas por desastres naturales.
Además de lo anterior, 19 entidades exentan actualmente de manera permanente el asentamiento de los nacimientos y en 12, la búsqueda de documentos, con lo que se motiva de manera importante a la comunidad a presentarse a realizar sus gestiones.
3. Conclusiones y propuestas
• El rezago en el registro y el desconocimiento de la importancia del asentamiento de los actos y hechos de la situación civil de la persona, existen principalmente en grupos marginados compuestos en su mayoría por jornaleros agrícolas, indígenas y habitantes de colonias populares. Por ello, deben enfocarse los esfuerzos en facilitar el acceso de estas personas hacia los servicios que se prestan.
• Con respecto al fomento de la inscripción oportuna, es pertinente tomar en cuenta que la sanción por registro extemporáneo, si bien tiene como finalidad evitar el retraso en el cumplimiento de la obligación, de manera práctica se convierte en un obstáculo para que las personas en situación de pobreza acudan al registro al vencerse los plazos que marca la ley. La eliminación de estas sanciones es una alternativa para incentivar la inscripción, dada la trascendencia de este acto, aún cuando se logre de manera extemporánea.
• Debe impulsarse el registro civil itinerante en toda la República ya que por representar un acercamiento a zonas marginales y por facilitar una inscripción oportuna, coadyuva a la regularización de la situación civil de las personas y en general, allana el acceso de la comunidad a estos servicios.
• Es importante promover la exención de pago de derechos por el asiento de los nacimientos en los 13 estados en que aún prevalece el cobro. Además, disminuir el costo o exentarlo en el caso de búsqueda de documentos ya que ello favorece el conocimiento de la situación civil de la persona, previo a una posible regularización o realización de otro trámite. Igualmente, es recomendable que los costos que se generan por la rectificación de datos en las actas del registro civil corran a cargo del erario público y no del usuario, cuando la corrección se derive de errores en la captura de la información correctamente proporcionada por el interesado.
• Resulta de primordial importancia que el Registro Civil incursione en el terreno de la difusión. Existen amplios sectores donde se desconoce la necesidad del servicio y las consecuencias que produce en los derechos de las personas. Debe informarse a la comunidad la trascendencia de la formalización legal de los hechos de las personas, desde el tránsito de una unión libre a un matrimonio, el realizar un reconocimiento, o los derechos que se adquieren por parte de un adoptado.
• Concientizar a la población utilizando los medios de comunicación adecuados, debe ser prioridad de los gobiernos estatales. Los programas que hoy se ejecutan encontrarían mayor acogida de publicitarse, en lugar de la socorrida folletería disponible en las oficinas registrales, a la que tiene acceso quien ya acudió ante ellas. Los recursos del gobierno federal en materia de comunicación, incluyendo los tiempos oficiales en medios electrónicos y los servicios de los Talleres Gráficos de la Nación deben ponerse al servicio de estos programas.
• Es recomendable que se instalen en las oficinas del registro civil en todo el país anuncios por los que se explique con claridad a los usuarios de los servicios la naturaleza de éstos, el procedimiento respectivo y el monto de los derechos previstos en la Ley por la realización de los trámites.
• Para realizar el Registro Nacional de Población, es indispensable la colaboración de las entidades federativas para promoverlo, exigiendo la cédula en los trámites locales. Además, es importante que estos gobiernos provean información sobre las actas rectificadas, reconocimientos, y adopciones cuando cambien los apellidos, así como actas de defunciones, con el fin de depurar y actualizar el registro.
• Las entidades federativas deben revisar la posibilidad de adoptar en su mayor parte los formatos "tipo" para los registros extemporáneos de nacimiento, así como las propuestas de reformas a la legislación civil, con el fin de unificar los criterios, ya que actualmente las posibilidades son diversas en cada región, utilizándose en ocasiones costumbres o interpretaciones locales para facilitar los procedimientos. La simplificación y claridad evitará el desaliento para solicitar los servicios.
• Es fundamental que en los convenios de colaboración que se celebran entre el Ejecutivo Federal y las entidades federativas para la modernización del registro civil, se fortalezcan los apartados relacionados con la capacitación y la sensibilización de los servidores públicos de estas oficinas. Los ordenes de gobierno competentes deben procurar mejorar las condiciones laborales y salariales del personal para motivar un mejor desempeño y aminorar los actos de corrupción.
• En lo general, es necesario un cambio en las estrategias empleadas hasta hoy. De no modificarse la filosofía misma del servicio, los recursos materiales serán insuficientes; para ello, nos pronunciamos por el cumplimiento a cabalidad de los convenios para la modernización integral del Registro Civil, celebrados entre el gobierno federal y algunos estados, así como su promoción para que se extiendan al resto de la República.
4. Punto de acuerdo de la Comisión de Población y Desarrollo
La Comisión de Población y Desarrollo de la H. Cámara de Diputados en su reunión ordinaria del día 27 de octubre de 1999, procedió a revisar el estudio sobre la situación actual del sistema de Registro Civil en toda la República; una vez analizado el informe de la Subcomisión y recibidos los comentarios de los Diputados presentes, el pleno aprueba los siguientes puntos de acuerdo:
PRIMERO.- Se aprueba en todos los puntos el informe sobre el estado actual del Registro Civil en el país, elaborado por la Subcomisión Especial comisionada para tal efecto. Asimismo, se ordena su publicación en la Gaceta Parlamentaria de esta H. Cámara de Diputados para su difusión.
SEGUNDO.- Remítase el referido análisis a la Dirección General del Registro Nacional de Población para su debida atención, así como a los titulares del Registro Civil de cada una de las entidades federativas a título de recomendación, con las consideraciones pertinentes en lo particular hacia cada uno de ellos.
TERCERO.- Remítase este análisis a las Legislaturas locales, recomendando la adecuación del marco jurídico del registro civil a los lineamientos tipo propuestos por la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal.
Palacio Legislativo de San Lázaro, octubre 27 de 1999.