SECRETARIA DE ASUNTOS POLITICOS M a n u a l d e P r á c t i c a s E x i t o s a s p a r a e l R e g i s t r o C i v i l DEPARTAMENTO DE MODERNIZACION DEL ESTADO Y GOBERNABILIDAD Programa de Universalización de la Identidad Civil de las Américas  OE

SECRETARIA DE ASUNTOS POLITICOS
M a n u a l
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P r á c t i c a s
E x i t o s a s
p a r a e l R e g i s t r o C i v i l
DEPARTAMENTO DE MODERNIZACION DEL ESTADO Y GOBERNABILIDAD
Programa de Universalización de la Identidad Civil de las Américas
 OEA
1889 F Street N.W.• Washington D.C.
Teléfono 202-458-3848 • Fax 202-458-3
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OAS Cataloging-in-Publication Data
Manual de prácticas exitosas para el registro civil / realizado por Raúl Esparza Valencia.
p. : ill. (some col.) ; cm.
ISBN 978-0-8270-5432-5
1. Recording and registration--Handbooks, manuals, etc. 2. Vital statistics--Handbooks, manuals, etc. 3. Registers of births, etc.--Handbooks, manuals, etc. 4. Population--Statistics--Handbooks, manuals, etc. 5. Demography. I. Esparza Valencia, Raúl.
HA751 .M36 2010 OEA/Ser.D/XX SG/SAP/III.15
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ISBN 978-0-8270-5432-5
OEA/Ser.D/XX
SG/SAP/III.15
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Esta es una publicación de la Secretaría General de la Organizacion de los Estados Americanos (SG/OEA). Las publicaciones de la OEA son independientes de intereses nacionales o políticos específicos. Las ideas, afirmaciones, opiniones y criterios expresados en esta publicación no representan necesariamente los puntos de vista de la OEA, ni los de sus Estados Miembros.
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CONTENIDO
INTRODUCCION
1) OBJETIVO
2) DINAMICA DE FACTORES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL REGISTRO CIVL
3) ANALISIS DE FACTORES A CONSIDERAR PARA LA IMPLEMENTACION DE LAS PRACTICAS EXITOSAS
SOCIALES
ECONOMICOS
POLITICOS
TECNOLOGICOS
ECOLOGICOS
4) PRÁCTICAS EXITOSAS IDENTIFICADAS EN LA REGION
I. MEXICO
II. COLOMBIA
III. PERU
5) METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE PRACTICAS EXITOSAS
6) ANALISIS Y MITIGACION DE RIESGOS PARA LA IMPLEMENTACION DE PRACTICAS EXITOSAS
7) CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES
A.
CAPITULO I
CAPITULO II
CAPITULO III
CAPITULO IV
P U I C A
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INTRODUCCION “Brindar asistencia técnica a los sistemas de registro, para fortalecer su accesibilidad y procesos de modernización.”
os Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) demostraron su interés en el acceso universal al Derecho a la Identidad a través de un compromiso conjunto de lucha contra el subregistro. Esto se ha cristalizado a través del Programa Interamericano para el Registro Universal y el Derecho a la Identidad, suscrito unánimemente el 28 de Junio del 2008 en la Asamblea General de Colombia. En dicha resolución, se solicitó a la Secretaría General de la OEA crear un área especializada que permita la asistencia técnica a los Estados Miembros en función a las siguientes tareas:
 Asegurar la universalidad, accesibilidad y de ser posible, gratuidad del registro del nacimiento.
 Promover el enfoque multidimensional.
 Apoyar a los gobiernos en los procesos de modernización de sus registros de identidad, así como para el mantenimiento actualizado de las estadísticas vitales
 Promover la participación ciudadana mediante la universalización del registro civil y el respeto a la Identidad
 Fomentar la cooperación regional, con miras aprovechar las experiencias exitosas de los países del hemisferio.
 Abordar en la medida de lo posible, aspectos tendientes a compatibilizar las legislaciones vigentes en los distintos Estados Miembros en materia de Identidad de las personas
 Propiciar la uniformidad de los sistemas de inscripción, a efectos de obtener instrumentos que posibiliten su utilización en los diversos Estados Miembros. C a p i t u l o I
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Basado en estos lineamientos funciona el Programa de la Universalización de la Identidad Civil de las Américas (PUICA) el cual brinda asistencia técnica y trabaja conjuntamente con las instituciones de registro e identificación de la Región para lograr fortalecer a dichas instituciones con el objetivo de terminar con el subregistro, que dificulta a las personas el acceso a la vida económica y política de un país. En este sentido, PUICA, con la colaboración y apoyo de los Registros Civiles, presenta el siguiente manual que está enfocado en tres puntos: primero, establecer la dinámica de funcionamiento de los registros civiles, conociendo así los factores sociales, políticos, económicos, entre otros, que influyen en su funcionamiento y que deben de tomarse en cuenta para poder aplicar efectivamente las prácticas exitosas. Segundo, analizaremos casos de prácticas exitosas de registro e identificación en tres países: México, Colombia y Perú. Estos ejemplos son muestras de uso efectivo de tecnología, eficiencia en la ejecución de campañas, trabajo coordinado con otras instituciones, etc. Finalmente, veremos cómo poder evaluar una práctica de manera que se pueda identificar si cumple con los requisitos para ser una buena práctica así como la visión necesaria para manejar los riesgos. Con este manual, se busca fomentar el Registro Universal y el Derecho a la Identidad con acciones y actividades llevadas por los propios Estados Miembros, exaltando su labor e ingenio en la lucha contra el subregistro donde este se hace presente.
OBJETIVO
El presente Manual de Prácticas Exitosas, busca ser aplicado con estrategias que puedan garantizar su eficiencia con el fin de ayudar en la consolidación en el proceso de modernización de los registros civiles de la región. Los objetivos específicos de este documento son:
 Apoyar en el análisis de factores que ayuden a la implementación de las prácticas exitosas y que dicho análisis permita el desarrollo operativo de las mismas.
 Colaborar en el desarrollo de estrategias en función a los objetivos prioritarios de las distintas instituciones de registro de los países.
 Consolidar planes a corto, mediano y largo plazo en la lucha contra el subregistro.
 Desarrollo de indicadores de operación, evaluación así como indicadores financieros en torno a las metas que se buscan en la implementación de las prácticas exitosas.
 Intercambio de experiencias exitosas y generación de marcos cooperación interinstitucional para la gestión de las prácticas exitosas.
Estos puntos tienen como base la lucha contra el subregistro y el fortalecimiento al derecho a la identidad en los Estados Miembros.
Dinámica de Factores para el funcionamiento del Registro Civil. El registro civil, como institución pública, no esta exento de la influencia de características organizacionales que fomentan la “Competitividad es la capacidad de una organización de mantener sistemáticamente ventajas competitivas”
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competitividad y calidad de sus procesos. Siguiendo esta lógica, para este manual tenemos en cuenta cómo puede el registro civil mejorar sus ventajas competitivas y como desarrollarlas. Para esto, realizamos el planteamiento del análisis de la institución en función al “diamante de Porter”, llamado así por su creador Michael Porter, especialista en gerencia estratégica, pero en este caso desde el punto de vista de una institución pública. Conforme a la visión de Porter, se mencionan las fuentes de ventajas competitivas que se derivan de la relación de los sectores de una sociedad en el comportamiento o funcionamiento de las organizaciones. Este análisis se basa en la perspectiva de la institución del registro civil y la relación con su entorno para qué ésta pueda alcanzar, sostener y mejorar su posición en el entorno socioeconómico del país donde opera y presta sus servicios. Cabe mencionar que el desarrollo del análisis al que nos referimos es diferente en cada país acorde a sus comportamientos locales y relacionales. Por lo que se presenta el siguiente marco para que los funcionarios del registro civil puedan aplicar el análisis a su propio entorno:
Las relaciones marcadas en forma de diamante sirven de guía para poder conocer cómo afectan 4 aspectos a tomar en cuenta para el desarrollo de una ventaja competitiva, los cuales son:
I. Disposición de recursos y habilidades
II. Información que la institución utiliza en la toma de decisiones con el propósito de conseguir oportunidades con sus recursos y habilidades
III. Metas de los individuos que trabajan en las compañías
IV. La presión ya sea externa o interna que las instituciones tienen para innovar e invertir.
Figura1.1
Siguiendo la dinámica del Diamante de Porter, mostramos las distintas relaciones entre el Registro Civil y su entorno así como los factores que influyen en el comportamiento del mismo.
Registro Civil Condiciones deFactorCondiciones dela DemandaIndustriasConexasEstrategiaInstitucional/RivalidadGobiernoOportunidadesRegistro RivalidadGobiernoOportunidades
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Antes de llegar a los indicadores que nos permitan conocer nuestras ventajas competitivas, necesitamos hacer un análisis de cada uno de los componentes del diamante por separado, con el objetivo de reconocer aquellos factores que se encuentran dentro de nuestro rango de acción. Si bien no hay que perder de vista que el proceso para llegar a un balance adecuado en el desarrollo de las ventajas competitivas es complicado, es importante decir que, tener en cuenta las metas a corto, mediano y largo plazo para el desarrollo de las mismas, dentro de las instituciones públicas, se hace más factible y menos desgastante. El diamante, tal como lo vimos en la figura 1.1, encierran las siguientes variables:
Condiciones de Factor.- Aquí nos referimos a aquellos factores que influyen en el nivel de vida de la población, dentro de estos debemos incluir todo lo que afecte este nivel de vida tanto desde el punto de vista interno de la institución, como el punto de vista externo como agente o parte de la sociedad.
Los factores que afectan el nivel de vida desde el punto de vista interno abarcan desde el costo del transporte público, costos energéticos, acceso a agua, nivel de infraestructura, espacio de oficinas, así como la cantidad, habilidad y costo del personal, su nivel de conocimiento: de tipo científico, técnico y de mercado, que inciden en la cantidad y calidad del servicio ofertado por la institución. Dentro de las condiciones de factor es aconsejable utilizar aquellas que nos ayuden a mejorar nuestros procesos o disminuir nuestros costos. Estas condiciones de factor son parte del ambiente de la población objetivo, pero que pueden ser manejadas a nuestro favor, para lograr objetivos o metas necesarias.
El inventario de los factores que se encuentren en determinado periodo no es tan importante como el efecto que producen, como, por ejemplo, el arraigo o distribución que tengan los mismos dentro de la institución.
Uno de los enunciados de Porter nos dice que al momento de que no existen recursos para la producción, se incentiva la innovación dentro de las instituciones. Pero, en el caso de las instituciones públicas, la falta de recursos para otorgar el servicio ocasiona prácticas substitutas que son dañinas a la imagen de la misma institución.
No podemos olvidar que una institución es la encargada de gestionar la habilidad de sus recursos y crear su propia base tecnológica para fomentar el crecimiento o disminución de factores conforme a sus objetivos.
A continuación presentamos ejemplos de condiciones de factores que afectan al Registro Civil:
Nivel de Educación de los empleados
Herramientas tecnológicas utilizadas por el personas
Costo y distribución de oficinas
Jornada Laboral.
Condiciones de la Demanda.-Dentro de nuestro diamante, la demanda juega un papel fundamental y las condiciones que la moldean tienen un impacto directo para cualquier institución sea ésta que genere productos o sea ésta que entregue un servicio. Dentro de los condicionantes de la demanda tomamos en cuenta primordialmente el tamaño y tasa de crecimiento de la demanda, como, por ejemplo, a través de la información extraída de los censos nacionales así como de las estadísticas vitales. La demanda juega un papel primordial en el desarrollo de actividades así como la correcta distribución del presupuesto asignado.
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Tener en cuenta el nivel de servicio que la población espera recibir, así como la composición de la misma (edades, niveles socioeconómicos, género, etc.), facilitan la operación y el desarrollo de metas tangibles.
La gran mayoría de los registros civiles conocen su demanda basándose en las estadísticas vitales. El conocer los condicionantes de la demanda nos ayuda a poder anticiparnos a la tendencia de la misma. Dentro de las condiciones de la demanda que afectan al registro civil observamos las que aparecen en la tabla que se presenta a continuación (nivel de servicio, costo, etc.) La forma en la que la demanda es investigada afecta directamente el nivel de acción y competitividad del Registro Civil.
Algunos condicionantes de la demanda forzosamente se deben encontrar dentro de los objetivos o los planes operativos de los Registros Civiles. Si observamos con atención, podemos darnos cuanta cómo varios de los condicionantes de la demanda son influenciados por los factores condicionantes propios del registro civil, como los que mencionamos a continuación:
1. Nivel de Servicio
2. Costo del Servicio
3. Composición de la Demanda
4. Estacionalidad y Reportes
5. Distribución
6. Fuentes de Información
7. Necesidades por nivel de ingreso
Industrias Conexas.- Dentro de nuestro análisis, industrias conexas son mejor conocidas como clusters (o sistemas productivos articulados) que nos pueden ayudar para establecer estrategias y buscar rutas óptimas para llegar a nuestros objetivos organizacionales. Las características que encontramos dentro de dicho diamante son:
 Industrias que generen ventajas competitivas mediante el acceso eficiente, oportuno y rápido de insumos rentables.
 Industrias que nos ayudan a generar servicios complementarios a nuestra actividad.
Por tratarse del registro civil como una institución pública, las industrias conexas o clusters que ayudan a la operación del mismo, mas allá de ser solamente aquellas prestadoras o generadoras de tecnologías, son precisamente aquellas organizaciones que se dedican a atender la demanda propia del registro civil en cualquier grado. Nos referimos a organismos no gubernamentales, instituciones eclesiásticas, hospitales y agencias de gobierno que favorezcan la operación del Registro Civil y el desarrollo de sus metas. Estas organizaciones son capaces de coordinar y compartir actividades que generen la prestación de servicios complementarios.
Como nos podemos dar cuenta, los factores condicionantes y las condiciones de la demanda deben de tener una distribución lineal. Cada factor condiciona una demanda con las industrias conexas. Cada industria o cluster condiciona una estrategia, de tal forma que, como veremos más adelante, se logra un balance en el ambiente para el desarrollo de las metas especificas. Por ejemplo la distribución de las oficinas de un registro civil (condición de factor), no es la
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suficiente para cubrir una campaña enfocada a menores, por lo que se recurre a alguna otra institución que tenga la cobertura y que se enfoque a la población en este caso las escuelas primarias (industria conexa), por lo que la estrategia a seguir de la campaña tomaría en cuenta a los horarios y personal de las escuelas, los horarios de las oficinas de registro etc. Para llevar acabo con éxito la campaña.
Entre las organizaciones conexas que ayudan al funcionamiento del Registro Civil, por mencionar algunas, tenemos:
1. Organizaciones religiosas
2. Hospitales
3. Organizaciones no gubernamentales
4. Asociaciones civiles
5. Escuelas
6. Agencias de gobierno, con infraestructura instalada
7. Comercio detallista
8. Empresas de telecomunicaciones
Estrategia Institucional.-Dentro del diamante de estrategia institucional, encontramos la forma en la que en el país se crean y desarrollan organizaciones/instituciones, así como la forma en la que las negociaciones o tratos son llevados acabo. Con esto nos referimos netamente a la estrategia necesaria por parte de una institución para llevar acabo sus planes u objetivos. En el caso del registro civil, dentro de su estrategia institucional convergen las condiciones de la demanda, factores condicionantes e Industrias convexas.
Por lo que, dentro de las estrategias a desarrollar por parte de la institución es sumamente importante, dentro del análisis y la perspectiva de la institución, el contemplar, por ejemplo, campañas o programas de gobierno que se lleven a cabo; disposición de infraestructura, la normatividad local, usos y costumbres, entre otros. De esta manera nos aseguramos que nuestra estrategia sea útil más allá de un plan operativo, que cuente con una mayor incidencia al momento de ser identificados cada uno de los componentes del diamantes de Porter; todo esto en función a las metas u objetivos que tengamos como institución.
Teniendo cuenta la identificación de todos estos elementos, este análisis es una excelente herramienta para evitar duplicidad de funciones, mejorar considerablemente la focalización de recursos vitales para la institución, crear marcos operativos que forzosamente involucran a más actores de la sociedad, escuelas, iglesias, asociaciones civiles, etc. Facilitando así la penetración de la institución registral en la localidad para llevar acabo su objetivo.
Otra herramienta utilizada dentro de organizaciones para llevar el cumplimiento de objetivos es una matriz que facilita ver la interacción de cada uno de los factores de Porter de la siguiente manera.
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Tabla 1.2
Construcción de escenarios y estrategias
(Y3*X2)+(Y3*X4)+(Y3*X6)…(Yn+Xn)
Metas (Cuantitativas)
La primera matriz, donde agrupamos nuestras observaciones encontradas dentro del diamante de Porter, es una herramienta complementaria para las acciones o estrategias que cada registro civil decida llevar acabo. Dentro de la misma encontramos cómo los diamantes pueden ser combinados para encontrar estrategias que nos ayuden a desarrollar nuestros objetivos.
Observamos también la interrelación entre los sectores. Tenemos que el gobierno influye de manera directa sobre las estrategias institucionales y las condiciones de factor. Esto nos ayuda en cierta forma a pronosticar un nivel de impacto, para nuestros objetivos; en cuanto que las oportunidades, se desarrollan con las industrias conexas que son aquellas organizaciones que llegan a la demanda (población objetivo o beneficiarios) que es considerada prioritaria para el registro así como las condiciones en la que nuestra población objetivo o beneficiarios (que seria nuestra demanda). Tener bien identificados estos actores ayuda a crear estrategias complementarias a las desarrolladas o implementadas. Facilitando así la creación de un mapa más sencillo de los distintos escenarios o circunstancias que podrían aparecer dentro de las estrategias desarrolladas por los Registros Civiles.
En el caso de la tabla 1.2, que se refiere a la construcción de escenarios y estrategias, cada uno de los escenarios desarrollados, por lo general, debe ser medible en cuanto a nuestro objetivo. El escenario debe ayudarnos a acercarnos más a nuestras metas cuantitativas, desde un punto de vista de planeación y estrategia.
Ejemplo:OBJETIVOLOCALIDADY5Y7Y8Y6Estrategias InstitucionalesCondiciones de la DemandaImpactoEstrategiasY4Y2X8X6X4X2GobiernoOportunidadesCondiciones de FactorIndustrias ConexasX1X3X5X7Y1Y3
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Análisis de factores a considerar para la implementación de las prácticas exitosas
Con el objetivo de tratar de cubrir la mayoría de factores que afectan la implementación de las prácticas exitosas, tenemos que enfocarnos también en el análisis de los factores macro ambientales que juegan un papel importante en la implementación de las mismas, dicho análisis esta basado desde la perspectiva del análisis SEPTE que abarca los factores Sociales, Económicos, Políticos, Tecnológicos y Ecológicos externos que influyen en el desarrollo de las prácticas exitosas. A diferencia de las 5 fuerzas de Porter (Las que se encuentran en el diamante: estrategia, condiciones de factor, condiciones de demanda, industrias conexas y la institución propiamente dicha) que mencionamos en el capitulo anterior, éste análisis se encuentra más enfocado hacia los factores externos, en los cuales la institución como tal no tiene ninguna incidencia.
Esta clase de análisis siempre ha sido empleado por instituciones enfocadas a la generación de utilidades (empresa privada con fines de lucro). Sin embargo, basados en recientes encuestas, podemos observar cómo la similitud de habilidades gerenciales entre las instituciones públicas y privadas dentro del marco de alcanzar metas, diseñar estrategias e implementarlas y la distribución de recursos con el fin de obtener un desarrollo organizacional, son sumamente parecidas en ambos sectores.
Dentro del sector público, los tomadores de decisiones en los registros civiles deben enfrentar partidas presupuestarias limitadas, lo cual los vuelve más susceptibles a los efectos macro ambientales que en el sector privado. Este efecto influye de manera tanto directa como indirecta en la implementación de las prácticas exitosas, por lo que el análisis de estos factores se vuelve de suma importancia para la clasificación y el éxito de las mismas.
Cada uno de los factores dentro del análisis SEPTE (sociales, económicos, políticos, tecnológicos y ecológicos) varía conforme a cada país. Sin embargo, los analistas coinciden que, para facilitar dicho análisis, se debe segmentar el ambiente en tres niveles: General, operativo e interno. De esta manera se puede observar la relación y el efecto del ambiente general o externo que es donde se localizan nuestros factores y su impacto en la operación y la gestión interna de nuestras instituciones.
En algunos casos, el análisis SEPTE de factores termina haciendo contribuciones mínimas a la planeación y estrategia de los proyectos. Básicamente debido a que el ambiente es demasiado general y los efectos directos e indirectos del mismo no son percibidos como sucede con la operación del día a día. A pesar de esto, este análisis es fundamental para la implementación y el desarrollo de las prácticas a futuro por lo que es de vital importancia para las instituciones del registro civil cuando se esta pensando en el largo plazo y en la sostenibilidad del proceso de fortalecimiento de la institución. Dichos factores varían de país en país. Las condiciones del ambiente definen la aplicación y definición de una buena práctica así como su impacto, por lo tanto no nos debe sorprender el observar como algunas prácticas tienen éxito dentro de ciertos ambientes y otras fracasan. La explicación de este resultado se debe a las condiciones del ambiente. “El objetivo del análisis macro ambiental, no es el de cambiar tendencias sino mas bien, el de adelantarse a las mismas antes que alcancen proporciones de crisis, convirtiendo amenazas en oportunidades“
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FACTORES SOCIALES.- Los factores sociales a los que nos referimos se enfocan a identificar tendencias, tradiciones o comportamientos dentro de la sociedad donde la buena práctica se vaya a llevar acabo. Tenemos que recordar que esta proyección de factores debe de estar situada en marcos de corto, mediano y largo plazo. Los factores sociales juegan una parte fundamental en el análisis de implementación de las prácticas exitosas debido a que es en ellos donde se apoya el funcionamiento y las complejidades de las mismas.
Cada uno de los factores que mencionamos a continuación son determinantes en la diferenciación y definición de una buena práctica; ya que las prácticas seleccionadas serán aquellas que puedan ser replicas en ambientes similares o con características parecidas, dentro de estos factores identificaremos mejores oportunidades para la implementación de las mismas:
Tabla 1.3
SOCIALES
TECNOLOGICOS
ECONOMICOS
ECOLOGICOS
POLITICOS
Características ideológicas
Cobertura de internet en la zona
Nivel de Inflación
Uso de tramites electrónicos/ sin papel
Plataformas de partidos políticos
Tipos de organizaciones/ red social
Nivel y tipos de telecomunicación en la región
Población Económicamente Activa
Reciclaje de materiales
Agencias del Estado Activas en la región
Brechas de ingresos entre los sectores sociales
Número de escuelas o centros de estudios de investigación tecnológica
Tasas de Interés, acceso al crédito virtual
Fuentes de energía
Porcentaje de participación de la población
Distribución porcentual de la población por segmentos de ingreso
Hogares con electricidad, fuentes de energía, internet
Ingreso per capita en la región
Planes de mejoramiento ambiental
Opinión publica respecto a programas estatales/percepción
Nivel de valores manejados por la sociedad
Presencia de telefonía celular
Principales actividades económicas de la región
Cultura y promoción en aspectos ecológicos
Análisis de decisiones
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SOCIALES
TECNOLOGICOS
ECONOMICOS
ECOLOGICOS
POLITICOS
Antecedentes culturales de la población
Medios tecnológicos de transferencia de información
Tipo de crédito y transacciones comerciales
Compromisos firmados internacional
Estructuras de poder/influencia en la región.
Tasa de nacimiento y de mortandad.
Centros de Internet, comunicación, casetas etc.
Presencia de bancos, centros de ahorro, cooperativas.
Habilidades y redes que se tienen para influenciar a los sectores políticos
FACTORES TECNOLOGICOS.-Aquí hacemos referencia al uso de las tecnologías dentro de la región en la que se lleven a cabo las prácticas exitosas. En la actualidad, es importante conocer este factor ya que puede simplificar de manera muy significativa los costos de operación y puede mejorar el porcentaje de cobertura para el éxito del planteamiento de las prácticas exitosas, así como sus fines. No solamente debemos verlos como medio de cobertura de las prácticas, sino también como medio de control y seguimiento del avance de las mismas. En las condiciones actuales de la región encontramos un gran avance en el desarrollo o use de medios de comunicación e internet, así también en el empleo de herramientas tecnológicas como impresoras con paneles solares, telefonía celular entre otros, que facilitan el desarrollo y monitoreo de las prácticas exitosas.
FACTORES ECONOMICOS.- Los factores económicos se encuentran enfocados netamente hacia la población en lo referido a sus ingresos y dinámica de gasto, así como la presencia de acciones comerciales, crediticias o de compra-venta. Estos factores son una fuente valiosa de información, ya que las propias instituciones financieras son un indicador de la población que cuenta con registro. Conocer, inclusive, acerca de la población que, al no ser originalmente del lugar de aplicación, pero que se desplaza para tener acceso a estas instituciones, es importante para el mapeo de la presencia de subregistro a gran detalle. Asimismo, la actividad crediticia o de la banca puede encontrar dentro de las instituciones de registro un aliado invaluable en sus actividades de campañas de registro o, en general, pueden considerar beneficioso que las instituciones registrales puedan asegurar la continuidad o sustentabilidad de sus prácticas exitosas.
FACTORES ECOLOGICOS.-Dentro del desarrollo de las prácticas exitosas, el uso de metodologías amigables con el ambiente mejoran la percepción de las instituciones de registro civil ante la población. Dentro de estas metodologías, el uso de tecnologías para minimizar el uso del papel, así como el implementar dentro de campañas el uso de materiales reciclados ayudan al desarrollo y a una buena percepción de las campañas por parte de la población. Sobre todo la fuente de energía que se utiliza para los procesos de modernización tecnológica.
FACTORES POLITICOS.-Un factor netamente relevante en el desarrollo, seguimiento y monitoreo de las prácticas exitosas es el factor político. Dentro de este podemos identificar la generación de alianzas y acuerdos entre instituciones y organizaciones para la implementación de las prácticas exitosas. El papel fundamental de las autoridades locales, regionales y nacionales para el desarrollo de las prácticas exitosas ha sido la creación de consensos dentro
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de los principales actores de la sociedad. El factor político no solo vela por el desarrollo de las prácticas, sino que también debe promover y proteger a las mismas de cualquier interés político, ya que su fin debe ser el éxito de las prácticas. Como factor externo, es primordial conocer el número de instituciones que se encuentren presente así como su cobertura; pero más que nada, el compromiso de las autoridades para el éxito de las prácticas.
De manera ilustrativa, a continuación mencionamos, desde es el punto de vista interno de los registros civiles, los actores que tienen una mayor incidencia dentro del funcionamiento de las instituciones registrales. La mayoría de los factores que mencionamos anteriormente encierran algunas de los actores que son mencionados en el siguiente diagrama. El cual varía conforme a la dinámica de los factores mencionados anteriormente por región.
Registro Civil(Población)Barreras de ImplementaciónPraxis SubstitutaBarreras de OperaciónCorrupciónGastos No justificadosPirateríaDistribución de trabajoObjetivos no alineadosDuplicidad de FuncionesFalta de políticas segmentadasEvaluación del desempeñoLicitacionesInfluencia de losCompradores(Gobierno)Calidad del productoIncentivosSatisfacción de la demandaInfluencia demandaEntrenamientoCapacidad de InformaciónPlaneación de recursosInfluencia de los proveedores(Empresas/ONG´s/Agencias)DistribuciónCapital HumanoCostoInfluencia HumanoCostoCostos indirectosPromociónAlineaciónEvaluación de MetasPlanificación Rotativa
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PRÁCTICAS EXITOSAS IDENTIFICADAS EN LA REGION (México) “La Secretaría General (de la OEA) con el apoyo de los Estados Miembros, identificará las mejores prácticas empleadas que garanticen los distintos elementos que componen el derecho a la identidad con especial atención a los desafíos de la región.”
Programa Interamericano para el Registro Civil Universal
y Derecho a la Identidad.
a identificación de las prácticas exitosas, así como su desarrollo, es fundamental para alcanzar el registro universal. En este sentido, el PUICA ha desarrollado talleres para conocer prácticas exitosas de algunos países. Este proceso continuará en toda la región para poder lograr documentar y diseminar las prácticas exitosas que los Estados están implementando en temas registrales. Muchas de las prácticas exitosas que se mencionan en este manual también son aplicadas en muchos otros Estados.
A continuación, presentaremos algunas de las prácticas exitosas identificadas durante el taller llevado acabo en la ciudad de México el día 30 de Junio del 2009. Se pretende compilar las prácticas identificadas a nivel regional, las cuales fueron presentadas al PUICA por iniciativa de los Estados. Durante el evento se contó con la participación de directores del registro civil tanto de Guatemala como de Bolivia.
PRACTICAS PRESENTADAS.
Nombre de la Practica: Registrarse para Vivir Mejor
Objetivo: Implementar módulos de registro en los hospitales y clínicas publicas, para registrar a todos los recién nacidos
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Características
Se realizan campañas de sensibilización para las madres. En las áreas de ginecología se realizan citas con las madres. Al momento que ellas asisten se realiza la sensibilización y se comienza a recolectar los documentos para registrar al recién nacido. El costo para el registro de menores es gratuito. Se da un plazo de 3 meses cuando el padre del recién nacido se encuentra en los Estados Unidos.
El registro civil cuenta con una alianza permanente con la secretaría de Salubridad y cuentan con una cobertura del 90% de las clínicas en la región.
Para el caso de las madres solteras, la presencia de testigos es necesaria para llevar acabo el registro.
Existen regiones donde se manejan campañas permanentes de registro para personas de 0 a 15 años.
Síntesis:
La práctica mencionada se instala en los principales hospitales, teniendo un fuerte énfasis en reforzar la presencia de personal del registro civil por medio de módulos instalados en las áreas de maternidad. La capacitación y seguimiento del personal hacia las progenitoras en el hospital es una de las estrategias principales para el desarrollo del Programa. En cuanto a las alianzas interinstitucionales, el registro civil firmó un convenio para el desarrollo de las prácticas con la Secretaría de Salubridad del Estado, con el objetivo de abarcar las áreas de maternidad de los hospitales más concurridos.
La entrega del acta del registro civil se lleva acabo en el mismo hospital, la cual no tiene ningún costo para la población desde el 2009. Los módulos instalados dentro de los hospitales cuentan con el papel certificado y los insumos necesarios para expedir las actas de nacimiento. Asimismo, se les solicita a los padres sus identificaciones oficiales y se procede a la toma de huellas del infante las cuales son almacenadas en la base de datos del modulo que después son trasladadas hacia las oficinas del registro civil del Estado.
Esta práctica se encuentra establecida en los hospitales y clínicas más representativas de la región, su objetivo es el establecimiento del sistema de registro hospitalario.
Nombre de la Práctica: Registro en regiones pluriétnicas utilizando promociones para el manejo de la demanda estacional de recién nacidos
Objetivo: Aumentar el índice de personas con registro por medio de la capacitación de parteras y promociones de registro.
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. Características
Se cuenta con convenios de capacitación entre la Secretaría de Salud y los presidentes municipales para capacitar a las parteras
Las parteras capacitadas acuden a las ofícialías para levantar las actas de registro
Por ley, después de 6 meses se cobra una multa de $185 y de 6 años en adelante se cobra $380 pesos
Durante el mes de abril, conforme a un acuerdo con la Secretaría de Finanzas, el registro es gratuito y las multas suspendidas
Se cuenta con 180 oficiales fijos y 80 oficiales itinerantes, así como unidades fijas y unidades móviles con las que se ha registrado a 2.5 millones de menores
Síntesis.
Dentro de las comunidades rurales marginadas, la figura de la partera es primordial para el desarrollo del registro debido a que es la principal persona a la cual la población acude para el parto. Es por eso que el Registro Civil desarrolló convenios con las presidencias municipales y la Secretaría de Salud.
El empoderamiento de las parteras para levantar el acta de registro de los menores ha sido una herramienta básica asumida dentro de las estrategias de las autoridades locales, regionales y federales.
Esta practica esta desarrollada en el marco de la estrategia de campañas de registro pluriétnico, las cuales son llevadas acabo en la zona centro sur del territorio de la Republica Mexicana. Parte fundamental de esta campaña es la calendarización de la misma en función a la demanda en cuanto al índice de natalidad durante el año en curso.
Esto a permitido enfocar las campañas en aquellos meses en los cuales la cantidad de recién
nacidos aumenta, desarrollando una estrategia de atención de la demanda, dando lugar a un mejor manejo del trabajo de oficiales fijos e itinerantes para el registro de la mayoría de los nacimientos en la región.
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Nombre de la Práctica: Cajero Red Internacional
Objetivo: Brindar el servicio de impresión de documentos de identificación a personas radicadas en el extranjero por medio de cajeros electrónicos.
Características
Cajero red con software de identificación de voz
Alianza con una ONG como mecanismo intermedio en lo referido a la legislación para la
implementación en Estados Unidos
Actualización y supervisión del cajero vía remota, con lo cual se logra el control
presupuestario del mismo
Convenio con la Secretaría de Finanzas para el cobro de la impresión de actas en dólares /pesos
Teclado con opciones de cobro en pesos y dólares
Consulta de la acta expedida por el cajero con la información de internet de la base de registros del Estado, el cual es el que emite el acta
Distintos servidores web manejan la información para incrementar la seguridad del cajero
Emisión promedio de 200 actas al mes
Síntesis
Las autoridades locales en coordinación con una ONG internacional instalaron el cajero automático para expedición de copias certificadas de nacimiento, matrimonio y defunción. La supervisión y actualización del mismo se realiza de forma remota, ya que el cajero se encuentra fuera del territorio nacional. Para poder llegar a la instalación del mismo se realizaron modificaciones en ley y en conceptos de ingresos para la Secretaría Estatal de Finanzas.
Sin embargo, la dirección del registro civil es la encargada ante la Secretaría Estatal de Finanzas de entregar la copia de transferencia bancaria del cajero, así como el reporte financiero del cajero.
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Nombre de la Práctica: Interconexión de los registros civiles
Objetivo: Brindar el servicio de documentos de identificación para poblaciones colindantes.
Características.
Sistema de desarrollo propio, en el cual se realizan los asentamientos de los diferentes actos registrales, trabajando en línea con las 37 oficialías interconectadas, incluyendo un Registro Civil Móvil.
Asociación automatizada de la Clave Única de Registro de Población (CURP) a la Inscripción de Actos Registrales a través de la implementación de Web Services del Registro Nacional de Población.
Impresión de CURP e información disponible al instante en las oficialías interconectadas.
Expedición de Actas de Nacimiento y Matrimonio en línea.
Validación de actas de Registro Civil a través de internet con pago con tarjeta de crédito o ventanilla bancaria.
Síntesis.
El desarrollo de los procesos de interconexión en línea en más de 37 oficialías ha permitido la disminución sustantiva en tiempo de los trámites para la ciudadanía.
Asimismo, la eliminación del papeleo innecesario por parte de la institución y de los usuarios, la interconexión en línea y los servicios web, eliminan los paradigmas existentes que impiden la integración de las instituciones para la realización de los tramites de la ciudadanía. Esto permite una gestión transparente que no se ve limitada por fronteras y jurisdicciones.
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1.1 Mapa Operativo de la Interconexión de Oficialias
Otro aspecto importante de la práctica es la asociación automatizada de la Clave Única de Registro de Población (CURP) a la inscripción y certificaciones de actos registrales. Este esquema permite, por ejemplo, el registro de un menor en alguna de las oficialías, lo cual se refleja dentro de las bases datos de la región. Gracias a la interconexión con la base de datos del Registro Nacional de la Población, la información se encuentra almacenada en la base de datos nacional.
Otra facilidad expuesta por la interconexión es la disposición de las CURPS y actas de nacimiento y matrimonio a nivel mundial, con lo que la población, por medio del acceso a los servicios web del registro civil, puede consultar y disponer de sus documentos en cuestión de minutos, validando las solicitudes a través de internet con realizando el pago con tarjeta de crédito o ventanilla bancaria.
Ventanilla Web
Cajero Automático
Forma de Pago
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Nombre de la Práctica: Certificado de Nacimiento
Objetivo: Implementación a nivel nacional del certificado de nacimiento con el fin de facilitar el acreditación de nacimiento y aprovechar en su totalidad la información.
Características.
Basado en el convenio de colaboración entre la Secretaría de Salud y la Secretaría de Gobernación para su implementación paulatina en los estados.
Cobertura nacional del 98.2%
Reuniones y sesiones de trabajo con Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEGI) y el Registro Nacional de Población e Identificación Personal (RENAPO).
Implementación del Sistema Nacional de Actas de Nacimiento (SINAC) Web incluyendo la impresión en papel de seguridad del certificado.
Elaboración del Manual de Procedimientos del certificado de nacimiento.
Gestión de cambios legislativos: Modificación de la Ley General de Salud.
Proyecto 2010 de un censo nacional de parteras con apoyo del Seguro Popular y el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia.
Síntesis.
La Secretaría de Salud tiene como requisito, para poder emitir el acta de nacimiento, dependiendo del código civil de cada entidad, solicitar diversos documentos para acreditar el nacimiento; dichos documentos deben de ser expedidos por parteras o unidades médicas. Antes, sin este requisito, era más fácil la falsificación de documentos y limitaba la posibilidad de aprovechar en su totalidad la información, así como el análisis comparativo entre entidades federativas.
Para lograr esto, se procedió a la firma del convenio de colaboración entre la Secretaría de Salud y la Secretaría de Gobernación. Esto permite la implementación a nivel nacional del uso del Certificado de Nacimiento, el cual se encuentra a la fecha instalado en todos los estados de la Federación. El certificado cuenta con los siguientes avances en medidas de seguridad:
Certificado de Nacimiento.-Avances Relevantes
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Dentro de las iniciativas para el fortalecimiento de la gestión del Certificado de Nacimiento, se han llevado reuniones con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), con la finalidad de continuar con el proceso entre ambas instituciones. Asimismo, se han llevado a cabo reuniones con el Registro Nacional de la Personas, para realizar un cruce de información entre las bases de datos del RENAPO y la Secretaría de Salud. Ésta medida será adoptada para la confrontación del Sistema Nacional de Actas de Nacimiento (SINAC) con las demás instituciones del Estado.
En el ámbito de manejo web, se ha actualizado el formato de certificado y la implementación del SINAC Web, con las modalidades de impresión directa en papel de seguridad del certificado, así como un módulo de control y sensibilización. Todos estos avances se encuentran descritos en el Manual de Procedimientos del Certificado de Nacimiento.
Nombre de la Práctica: Representaciones de México en el exterior
Objetivo: Protección de intereses y derechos de los mexicanos que residen fuera del país
Características
Expedición de actos del registro civil en el exterior.
Las actas de registro civil se asientan en formas especiales denominadas Formas de Registro Civil del Servicio Exterior Mexicano.
Inscripciones se elaboran por triplicado.
Los titulares de las Representaciones, quienes actúan en su calidad de Juez de Registro Civil, tienen la facultad de levantar actos de Registro Civil, así como de expedir copias certificadas de las mismas.
El registro de nacimiento no requiere pago de derechos.
No requiere inscripción ante autoridad en la Republica Mexicana.
Actas extranjeras pueden ser apostilladas y traducidas para la inscripción en el territorio mexicano.
Brigadas de registro con unidades móviles consulares para mexicanos que residen en el extranjero.
Síntesis.
Uno de los objetivos en materia de política exterior es la protección de los intereses y derechos de los mexicanos que residen allende de las fronteras del país. Es por eso que la Dirección General de Servicios Consulares, conforme a la Ley del Servicio Exterior Mexicano, tiene la capacidad de ejercer funciones de Juez del Registro Civil y de registro civil en los términos del código civil federal y autorizan en el extranjero actas de registro concernientes al nacimiento, matrimonio y defunción de mexicanos y, en su caso, expedirán copias certificadas de las mismas.
Las campañas consulares realizadas por la Red Diplomática-Consular Mexicana, durante el periodo 2004-2008 arrojan un total de 145,276 actos lo cuales se encuentran segmentados de la siguiente forma: 141,152 nacimientos, 1,709 matrimonios, 2,415 defunciones. Para lograr esto, la dirección consular asienta el registro de las personas en actas especiales denominadas “Formas de Registro Civil” del Servicio Exterior Mexicano. A diferencia de la práctica en México, dichas inscripciones se realizan por triplicado y son enviadas al RENAPO y al Libro Anual de los Actos de Registro Civil que expida la representación de México en el exterior. Dentro de las campañas de registro que son llevadas acabo por los consulados y el servicio exterior mexicano se encuentra dicha práctica establecida.
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Nombre de la Práctica: Seguro Medico para una Nueva Generación
Objetivo: Establecimiento de un esquema de aseguramiento médico homogéneo y universal para los niños recién nacidos.
Características
Dirigido a los residentes en territorio nacional, no derechohabientes del seguro social y con CURP.
Se debe de presentar: comprobante de domicilio, CURP o acta de nacimiento de la familia, identificación oficial, comprobante de estudios de hijos, documento si es beneficiario de programa del Gobierno Federal, y diagnostico de embarazo si es el caso.
Firma del Compromiso Nacional para el Seguro Médico para una Nueva Generación avalado por la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y la Secretaría de Salud.
Promoción de las Unidades Móviles de Registro Civil y campañas de registro extemporáneo.
Habilitación de Módulos de Afiliación y Orientación para generar la CURP.
Síntesis.
Dentro del programa de Seguro Médico para una Nueva Generación, el cual se basa en el seguro popular, se garantiza la afiliación de las familias que lo soliciten y cuenten con al menos un niño mexicano nacido en territorio nacional a partir del 2006. Este programa se concretó cuando la Secretaría de Salud firmó una alianza con la Secretaría de Gobernación para realizar las acciones necesarias para la implementación y operación de los registros de natalidad y mortalidad, con el fin de implementar el certificado de nacimiento y el certificado de defunción.
Dentro de este acuerdo se asumen los principales compromisos,
a) Concertar con los Registros Civiles de las entidades federativas los mecanismos normativos, administrativos e informáticos necesarios para que gradualmente se instrumente como requisito indispensable para el asentamiento de un nacimiento la presentación del certificado de nacimiento.
b) Promover ante las entidades federativas el apoyo de unidades móviles de registro civil y campañas de registro extemporáneo en aquellas localidades que proponga la Secretaría de Salud.
c) Promover el registro de nacimientos y defunciones en las unidades de salud a través del registro civil.
d) Diseñar, imprimir y distribuir los formatos de certificado de nacimiento y certificado de defunción.
e) Facilitar el intercambio de información generada por la Secretaría de Salud para fortalecer el Registro Nacional de la Población.
Gracias a estos acuerdos, los estados promoverán la instrumentación de registro de nacimientos en hospitales, sobre todo en aquellas unidades con mayor índice de natalidad. Asimismo, los
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directores promoverán acciones coordinadas con los responsables estatales del Seguro Popular a fin de diseñar los mecanismos que favorezcan al mismo tiempo la obtención del certificado de nacimiento, el asentamiento del registro en el registro civil y la incorporación al Seguro Popular. Paralelamente al desarrollo de la práctica, la Comisión Nacional de Protección Social en Salud analizará la posibilidad que, conjuntamente con la instalación de Módulos del Registro Civil, los directores estatales del Registro Civil, en coordinación con el titular del régimen estatal de protección social en salud, estructuren una propuesta para enviarla para el análisis de las oficinas centrales de dicha comisión.
Nombre de la Práctica: Ética y Valores en la Función Registral
Objetivo: Reforzamiento de valores y comportamiento ético para funcionarios del Registro Civil con el fin de prestar un mejor servicio a las instituciones y a la población con la que se trabaje.
Características
Módulos de capacitación en la implementación de ética y valores.
Los módulos son presenciales, con una duración aproximada de 3 semanas.
Impacto en el servicio prestado por las oficialías del registro civil a nivel estatal.
Aumenta el esquema de conocimientos de la función registral en conocimientos jurídicos y esta enfocado a la tenacidad de la misma.
Tipo de curso desarrollado para fomentar el trabajo en equipo y aumentar el nivel de productividad de las oficialías del registro civil.
Enfoque al desarrollo de la calidad y servicio al cliente.
Síntesis
El curso para ética y valores en la función registral se encuentra enfocado para los servidores del registro civil, dicho programa esta enfocado al desarrollo de aptitudes éticas para la función registral con el fin de mejorar la calidad de servicio dentro de las oficialías del registro civil. El programa se encuentra desarrollado por módulos de capacitación, los cuales abarcan aproximadamente 3 semanas, dicha duración se ve conforme a los horarios de trabajo de los registradores.
El desarrollo del curso, aparte de hacer énfasis en el fortalecimiento de la ética y valores de los registradores, abarca temas de índole jurídico. En conclusión, se puede determinar que el curso promueve y exalta lo valioso y necesario que resulta la función registral, anteponiendo la honestidad, decoro y pulcritud; con esto se logra fortalecer los equipos de trabajo así como el derecho y respeto a la autoridad.
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PRÁCTICAS EXITOSAS IDENTIFICADAS EN LA REGION (Perú) “Contribuir en la construcción de sociedades justas y equitativas, basadas en los principios de justicia social e inclusión social.”
Programa Interamericano para el Registro Civil Universal
y Derecho a la Identidad.
iguiendo con la dinámica para la recopilación de las prácticas exitosas en la región y con el objetivo de fomentar el intercambio entre Instituciones del Registro Civil, se realizó el taller de Prácticas exitosas OEA-RENIEC (Registro Nacional de Identificación y Estado Civil) en la ciudad de Lima, Perú. Durante el evento se contó con la participación de directores del registro civil tanto de Argentina como de Panamá. RENIEC presentó las prácticas llevadas acabo con otros sectores del Estado, recalcando la importancia del Registro Civil para la sociedad. RENIEC, al ser una institución autónoma, presenta los distintos enfoques de acuerdos interinstitucionales.
PRACTICAS PRESENTADAS.
Nombre de la Practica: Servicio de verificación biométrica con el Colegio de Notarios de Lima
Objetivo: Implementación del Sistema Automático de Identificación de Impresiones Dactilares
Características.
Servicio en línea que permite la comparación de la impresión dactilar capturada en vivo con la impresión dactilar almacenada en la Base de Datos Biométrica del RENIEC.
La entidad que desee hacer uso del servicio debe formalizar su utilización y registro ante el RENIEC mediante un convenio de uso del mismo, con los componentes de hardware, software y conexión de internet necesarios.
La buena práctica puede darse en todo punto de atención de organismos públicos y privados donde sea necesaria la validación de la identidad.
Para la implementación de la buena práctica se firmó un convenio entre el RENIEC y el Colegio de Notarios de Lima, el cual realizó las coordinaciones correspondientes con los proveedores.
Servicio brindado a un total de 123 notarías de Lima.
El Colegio de Notarios de Lima colabora con los distintos Colegios de Notarios del Perú en la
S
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gestión y asesora para la compra de los Lectores Biométricos, así como la obtención de sus respectivos convenios.
Síntesis.
I.Antecedentes
La seguridad jurídica en la ejecución de cualquier acto civil (como la compra y venta de inmuebles) se ve afectada por la gran cantidad de delitos que se cometen contra la fe pública.
Al respecto, existe una creciente necesidad en lo que se refiere a la identificación en línea de las personas que acuden a las diferentes entidades públicas y privadas del país para dar inicio a la ejecución de cualquier trámite.
II. Problemática
Los notarios, como operadores jurídicos, no contaban con una herramienta tecnológica que les permitiera enfrentar la suplantación de identidad y estar en condiciones de dar fe con total seguridad de que el ciudadano es quien dice ser y es quien solicita y realiza la transacción notarial.
Según un estudio del Colegio de Notarios de Lima, la suplantación de identidades y la falsificación de documentos generan al Perú pérdidas por unos US$120 millones al año.
III. Barreras
La barrera que se debió superar para poder enfrentar la problemática de la seguridad jurídica de manera efectiva y eficaz es la inexistencia de la Base de Datos Biométrica, ya que en el país no se contaba con dicha información de los ciudadanos.
Es así que, con la adquisición del Sistema Automático de Identificación de Impresiones Dactilares – AFIS y la adecuación e integración del mismo con los Sistemas para la Emisión del DNI, el RENIEC logró obtener y actualizar dicha base de datos biométrica que a la fecha cuenta con la información de 19’021,842 de peruanos aproximadamente.
Para obtener esta base de datos biométrica del RENIEC, se implementó 2 procesos diferentes:
- De Migración y
- De Registros producidos en el día a día. (Producción)
Superada esta barrera, fue posible implementar el Servicio de Verificación Biométrica y ponerlo en funcionamiento conjuntamente con el Colegio de Notarios de Lima.
Descripción del Servicio
El RENIEC, como institución encargada de la identificación de los ciudadanos, y gracias al esfuerzo constante en implementar innovaciones tecnológicas en sus procesos, actualmente ofrece una herramienta avanzada de identificación biométrica, que permite a instituciones públicas y privadas enfrentar la suplantación de identidades y evitar la realización de fraudes mediante la efectiva autenticación de la identidad de las personas. Esto se pudo realizar a través de la implementación y posterior utilización del Sistema Automático de Identificación de
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Impresiones Dactilares – AFIS, el cual posibilita la implementación de un Servicio que permite la Identificación de las Personas utilizando sus impresiones dactilares (Verificación 1:1).
Este servicio denominado “Servicio de Verificación Biométrica”, es un servicio en línea y permite la comparación de la impresión dactilar capturada en vivo con la impresión dactilar almacenada en la Base de Datos Biométrica del RENIEC (19’021,842 de peruanos), obteniéndose como resultado:
- Positivo (HIT), si las impresiones dactilares del ciudadano corresponden con las almacenadas en la Base de Datos del RENIEC; y
- Negativo (NO HIT), si las impresiones dactilares del ciudadano no corresponden con las almacenadas en la Base de Datos del RENIEC o no se puede garantizar su semejanza o igualdad.
Las impresiones dactilares de cada persona son únicas en el mundo lo que garantiza la confiabilidad del sistema.
La implementación del Servicio para los primeros usuarios se realizó durante los primeros meses del año 2009, y este consistió de lo siguiente:
• La adquisición del software y el hardware para el empleo del servicio por parte de los usuarios.
• Instalación del software por el cliente del servicio.
• Capacitación a los usuarios del servicio.
• Creación de usuarios del servicio.
Acceso al Servicio con la Impresión Dactilar
1. El usuario ingresará su código de acceso y se autentificará usando la impresión dactilar de su dedo índice derecho o izquierdo para acceder al servicio.
2. La verificación de la identidad de un ciudadano mediante este servicio se efectúa ingresando su número de DNI y capturando sus impresiones dactilares del dedo índice derecho e izquierdo usando el lector biométrico.
3. Luego de verificar la correspondencia de ambas impresiones dactilares capturadas en
vivo vs. las plantillas almacenadas en la base de datos, se muestra el resultado de la verificación.
4. El usuario tiene la posibilidad de imprimir un reporte del resultado de la verificación.
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Resultados del Servicio
Los resultados del servicio al realizar la verificación de la identidad del ciudadano con sus impresiones dactilares son los siguientes:
- Positivo (HIT), si las impresiones dactilares del ciudadano corresponden con las
almacenadas en la Base de Datos del RENIEC y
- Negativo (NO HIT), si las impresiones dactilares del ciudadano no corresponden con
las almacenadas en la Base de Datos del RENIEC o no se puede garantizar sus
semejanza o igualdad.
Para el servicio que se brinda al Colegio de Notarios de Lima, no es posible realizar la verificación de la identidad del ciudadano con las impresiones dactilares cuando:
- El DNI (Documento Nacional de Identidad) consultado se encuentra inhabilitado en la base de datos del
RENIEC.
- El DNI no se encuentra registrado en la base de datos del RENIEC.
- El DNI consultado se encuentra caduco.
- Las plantillas biométricas del ciudadano no se encuentran en la base de datos biométrica del RENIEC.
El 95% de los resultados que proporciona el servicio son HIT, es decir, que las impresiones dactilares de los ciudadanos capturados en vivo corresponden con las almacenadas en la base de datos.
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Esquema del Sistema Informático del Servicio
El esquema de funcionamiento del Servicio se describe a continuación
Recursos Informáticos del Servicio
El sistema informático del Servicio comprende los componentes de hardware y software
siguientes:
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Resultados del Servicio
Durante los primeros meses de la operación del servicio (mayo a septiembre) se han obtenido en resumen los resultados siguientes:
 Al inicio (el 21 de mayo del 2009), el servicio contaba con 300 usuarios, después de cuatro meses de operación ya se cuenta con más del doble de usuarios,
627 usuarios.
 Se ha verificado la identidad de 122,925 ciudadanos, 102,302 ciudadanos en las notarías asociadas al Colegio de Notarios de Lima y San Martín y 20,623 en clientes de otras soluciones tecnológicas del RENIEC que hacen uso del servicio.
En relación a los resultados que proporciona el servicio:
 En aproximadamente 95% de consultas, el sistema verificó la identidad de las personas
 En aproximadamente 5% de consultas, el sistema no pudo determinar la identidad del ciudadano debido a que los ciudadanos contaban con impresiones dactilares de mala calidad, una mala captura por parte del usuario, impresiones dactilares desgastadas, etc.
Un ejemplo del buen funcionamiento y aplicación del sistema biométrico en las notarías es cuando se intentó suplantar la identidad de la madre de una menor en la tramitación de un permiso de Viaje al exterior, lo que impidió que se consumara el acto ilícito, dando cuenta inmediata del hecho a las autoridades por parte del notario. Aquí presentamos algunos de sus beneficios:
 Permite minimizar la probabilidad de suplantación de personas y las estafas por parte de ciudadanos inescrupulosos, de manera que los clientes pueden brindar su servicio a los usuarios quienes realmente se lo hayan solicitado y por el cual hayan realizado el correspondiente pago.
 Es una herramienta que permite establecer seguridad y control en el acceso a la prestación de los servicios que las entidades puedan brindar a sus usuarios.
 Por sus características es aplicable a instituciones públicas y privadas de diversos sectores como banca, justicia, apoyo social, seguridad, control y todos aquellos que requieran validar la identidad de sus usuarios para la prestación de sus servicios.
 Por sus características, es de fácil utilización e incorporación a los sistemas de los clientes finales.
 Debido a la adopción de estándares internacionales en la construcción del servicio, el cliente puede seleccionar los equipos hardware y software biométrico de diversos proveedores, siempre y cuando cumplan con las características técnicas especificadas.
Para la institución
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 Por su modularidad, permite la reutilización y generación de nuevos servicios orientados al ciudadano que incorporen esta tecnología, de esta forma se fortalece la confianza e imagen de la institución ante sus usuarios (ciudadanos).
 Permite al RENIEC poner a disposición de las entidades públicas y privadas una herramienta que les da la capacidad dar mayor seguridad a los servicios que estas brindan.
 Coloca al RENIEC a la vanguardia en servicios de verificación biométrica.
 Ha fomentado una alta especialización por parte del Personal del RENIEC en diversos temas biometría, servicios web, integración de aplicaciones, integración de hardware y software, estándares internacionales, etc.
 Debido al uso de estándares internacionales, los usuarios pueden seleccionar una amplia variedad de equipos y software biométricos de diferentes proveedores, con lo cual se fomenta la libre elección y competencia en el mercado.
 Se fomenta el uso de la tecnología biométrica en el país de manera que se incrementa el conocimiento y beneficios de la misma a favor de la seguridad.
Nombre de la Práctica: Cooperación con el Sector Salud: Caso ESSALUD
Objetivo: Establecimiento del DNI como documento oficial para el registro y otorgamiento de prestaciones de los asegurados menores de edad de ESSALUD (Seguro social de Salud).
Características.
Permite identificar a los asegurados mediante un Código Único de Identificación (CUI).
Reuniones de coordinación entre áreas técnicas con la finalidad de definir la vialidad y compatibilidad informática.
Firma del Convenio Interinstitucional entre RENIEC y ESSALUD.
Dada la cantidad de asegurados menores de edad, RENIEC puso a su servicio la totalidad de sus oficinas, excepto las Oficinas Registrales Auxiliares en Hospitales y las principales oficinas con doble horario.
Emisión de la Resolución Gerencial General N 349-GG-ESSALUD-2008 para establecer como requisito para los asegurados nacionales menores de edad la presentación del DNI para los procedimientos de registro de asegurados menores de edad y el otorgamiento de prestaciones de seguridad social.
Síntesis.
ESSALUD, que es una institución que tiene una cobertura a nivel nacional y una gran cantidad de asegurados. Estos, a su vez, tienen acceso a diversos servicios, por lo que es una necesidad prioritaria un sistema que le permita a ESSALUD contar con una base de datos confiable para así evitar la gran cantidad de prestaciones indebidas a personas que acceden a los servicios brindados sin corresponderles (por suplantaciones y principalmente filtraciones), al no ser
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aportantes de dicha entidad, lo cual ocasiona un egreso superior a los 310`000,000 Nuevos Soles anuales.
Dicha pérdida representa alrededor del 11% de sus recursos, lo que afecta la atención de los reales asegurados de ESSALUD, además de generar una sobrecarga en el trabajo operativo y administrativo, así como el reclamo de los asegurados.
El sistema utilizado hasta la aplicación de la buena práctica era el registro que realizaba EESALUD a través de SUNAT (institución especializada en materia de impuestos y recaudación tributaria) que fue establecido por la Ley Nº 27334, la cual ampliaba las funciones de SUNAT, estableciendo que dicha entidad ejerciera las funciones de fiscalización, administración y recaudación respecto de las aportaciones a ESSALUD, en base a un esquema de identificación de los asegurados (titulares y derechohabientes), constituido por un Código Autogenerado. De manera complementaria, los asegurados se identifican con el Documento Nacional de Identidad (DNI) y la partida de nacimiento.
Dicho esquema de identificación generó inconsistencias en el padrón de asegurados. Además, el Código Autogenerado es un código interno del sistema y que no figura en ningún documento que se entrega al asegurado, lo cual facilita la existencia de prestaciones indebidas.
PROPUESTA DE SOLUCION
Con la finalidad de solucionar la problemática señalada se priorizó la iniciativa de “Fortalecimiento de los Procesos de Registro y Acreditación de Asegurados”, que tiene como producto principal el establecimiento del DNI como documento oficial para el registro y otorgamiento de prestaciones de los asegurados menores de edad de ESSALUD.
El uso del DNI para los asegurados menores de edad de ESSALUD es una alternativa que permite identificar a los asegurados mediante un Código Único de Identificación (CUI), que no es otro que el número de DNI del menor y que conservará a lo largo de toda su vida.
Adicionalmente ofrece las siguientes ventajas:
• Información veraz.
• Elementos de seguridad (infalsificable).
• Información verificable en sistemas de consulta del RENIEC.
• Presenta información de vínculo familia.
El diagrama Insumo Producto siguiente grafica el efecto de la implementación del uso del DNI para menores de edad sobre los procesos de registro y acreditación de los asegurados
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Adicionalmente a los beneficios detectados por ESSALUD, están aquellos que son inherentes al DNI de menores, que es que contribuyen al objetivo primordial del RENIEC consistente a la plena identificación, siendo estos:
• Prevención inmediata de tráfico de menores.
• Prevención de la indocumentación de menores.
• Permite su incorporación a los programas sociales del Estado.
• Garantía de veracidad de la información registrada.
• Difusión de la cultura de la identidad y sus alcances.
IMPLEMENTACION DE LA PRÁCTICA:
Dado el potencial número de asegurados menores de edad (2`107,225) RENIEC puso al servicio de éstos la totalidad de sus oficinas (212 oficinas a nivel nacional en aquél entonces) excepto las Oficinas Registrales Auxiliares que funcionan en hospitales.
Se tomó, además, la previsión para que en las principales oficinas se atienda en doble horario, extendiéndose la atención a los días sábado y excepcionalmente los días domingo, disponiéndose la contratación y capacitación de personal adicional.
Por su parte ESSALUD desplegó campañas publicitarias a través de los medios radial, escrito y televisivo, orientando a sus asegurados hacia las oficinas del RENIEC para la obtención del DNI en forma gratuita.
Para darle un mayor impulso, ESSALUD emitió la Resolución Gerencial General
Nº 349-GG-ESSALUD-2008 (31MAR09) donde resuelve establecer como requisito para los asegurados nacionales menores de edad de su institución, la presentación del Documento Nacional de Identidad para los siguientes procedimientos:
• Registro de asegurados menores de edad.
• Otorgamiento de prestaciones de seguridad social.
El uso del DNI como requisito de los procedimientos señalados, es de aplicación progresiva de acuerdo con un cronograma previamente establecido.
EL servicio especial de atención en las oficinas del RENIEC culminó el 06 de
Diciembre del año 2,008.
RESULTADOS E IMPACTO
Al finalizar el cronograma, RENIEC había logrado registrar 934,196 derechohabientes menores de edad; sin embargo, dada la presión en las agencias por acceder al servicio brindado y pese ha haber vencido el plazo inicialmente establecido, se acordó con las autoridades de ESSALUD prorrogar dicho servicio durante los meses de enero, febrero y marzo del año 2,009, lográndose registrar en este periodo 236,521 menores, con lo que la meta alcanzada en la totalidad de duración del convenio alcanzó la cantidad de 1`170,717.
Adicionalmente, esta campaña ha servido a la institución para la difusión a nivel nacional sobre la importancia del DNI, la identificación de menores y la concientización a los padres de la seguridad de sus hijos cuando están debidamente documentados. El DNI de menores, pese a no ser de uso obligatorio, está siendo requerido por diversas entidades públicas y privadas en un tácito reconocimiento de la validez y confiabilidad de dicho documento que beneficia a la colectividad en general. Denro de los beneficiados, tenemos:
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AL RECIEN NACIDO al proporcionarle una identificación segura que le permitirá acceder a los servicios del Estado.
A LOS PADRES, ya que se minimiza la comisión de hechos dolosos como secuestros y suplantaciones.
AL ESTADO, ya que al tener una población plenamente identificada, le permite realizar planificación a largo plazo con información segura, confiable y permitiéndole llegar a la ciudadanía es su conjunto.
A ESSALUD, que ha podido revertir la problemática que le causaba la ocurrencia de filtraciones y duplicidades en la atención, con el consiguiente ahorro de recursos que pueden ser transferidos a la realización de obras de mejoramiento de la infraestructura de salud, para un mejor servicio a sus asegurados.
Nombre de la Practica: Proyecto de campaña de registro y sensibilización en contextos de multiculturalidad en Perú, comunidad autogestionaria de Huaycán
Objetivo: Enfrentar el problema estructural del subregistro
Características.
RENIEC aproximó el servicio registral a la población beneficiaria con el objeto de superar las barreras que obstruyen el acceso a los procedimientos tradicionales para el registro de nacimiento.
Se identificaron los aliados estratégicos efectuándose un mapeo de las instituciones representativas de la zona para su participación activa en la planificación de actividades y estrategia de intervención.
Focalización de la población objetivo para diagnosticar sus necesidades y priorizar la documentación a los más vulnerables.
Acciones de información y sensibilización para la población y dirección local (organizaciones de base) con el fin de involucrarlos en las diferentes etapas de la propuesta.
Registro de nacimientos, entrega de DNI, asistencia registral.
Desplazamiento de equipos itinerantes hacia los puntos de atención establecidos.
Flexibilización de los procedimientos de inscripción de nacimiento y tramitación del DNI a fin de hacerlos mas accesibles a la población objetivo.
Síntesis
El proceso de identificación y la construcción de la identidad ciudadana se inician con la expedición del acta de nacimiento (documento que prueba el nombre) y culmina con la obtención del DNI (único documento oficial para acreditar la identidad de las personas).
Sin embargo, por diversos factores de orden estructural, coyuntural, económico, normativo, cultural y/o geográfico, no todos los peruanos y peruanas inician o culminan este ciclo de la documentación, habiéndose identificado que en Huaycán la indocumentación se presenta con mayor incidencia en las niñas, niños y adolescentes, en las mujeres y en las personas migrantes.
La problemática de ese sector obedece principalmente a la omisión de registros de nacimiento, al deterioro o destrucción de sus actas de nacimiento, o que éstas se encuentren mal asentadas (presentan errores, omisiones, enmendaduras o remarcados), lo que requiere de una rectificación, reposición o reconstitución; siendo estos trámites resultan costosos y engorrosos
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para la población. La indocumentación también se debe a que las actas, en el caso de los inmigrantes, se encuentren en su lugar de origen, debiendo desplazarse a la zona de registro de nacimiento para obtener una copia certificada de la misma. Es importante tomar en cuenta que muchas veces el costo (en recursos y tiempo) no puede ser asumido por los ciudadanos.
Como se puede apreciar, el problema de la indocumentación no es solo un problema de números, sino de casos concretos de personas cuyas condiciones de vulnerabilidad son acentuadas por la falta de documentos de identidad. Esta situación demanda una respuesta oportuna y eficiente de parte de la administración estatal para alcanzar el bienestar y elevar la calidad de vida de estas personas, haciendo accesible el registro civil y la obtención del DNI para que las personas en condiciones de vulnerabilidad construyan su identidad y accedan a los derechos y servicios que brinda el Estado.
PROPUESTA DE SOLUCION
El proyecto buscó enfrentar el problema estructural del subregistro (omisión a la inscripción de nacimiento y DNI), situación que ubica a las personas indocumentadas en condición de vulnerabilidad y exclusión social, económica, legal y civil.
Considerando la densidad de población indocumentada de la Comunidad Autogestionaría de
Huaycán, se privilegió la atención de las niñas, niños y adolescentes, así la población objetivo del proyecto se estimó en 5,500 personas sin DNI, a razón de 5,000 niñas, niños y adolescentes y 500 personas mayores de edad, comprendiendo además 400 registros de nacimientos, proyecto que se ejecutó a través de las siguientes etapas:
Identificación de aliados estratégicos y focalización de la población objetivo. Se efectuó
un mapeo de las instituciones representativas de la zona, Agencia Municipal, Consejo
Ejecutivo Central de la Comunidad Autogestionaria de Huaycán, Instituciones Educativas,
Parroquias, Organizaciones Sociales de Base, Unidades Comunales de Vivienda, logrando su participación activa en la planificación de las actividades de la propuesta, en la focalización de población indocumentada y en la definición de estrategias de intervención acordes a las características socioculturales de la zona.
• Sensibilización. Se desarrollaron diversas acciones de información y sensibilización con los actores locales, reuniones de trabajo con los directores de las Instituciones Educativas y con los Dirigentes de las Organizaciones Sociales de Base, charlas dirigidas a los padres de familia, talleres con profesores de las instituciones educativas y obras teatrales dirigidos a los alumnos, a fin de involucrarlos en las diferentes etapas de la propuesta y lograr que las personas conozcan sobre la importancia de estar debidamente documentados.
• Diagnóstico de la población indocumentada. Se efectuó el levantamiento y procesamiento de información sobre las necesidades de documentación de la población focalizada (padres y alumnos) a fin de priorizar la documentación de los más vulnerables (niños cuyos padres no tenían documentos de identidad, niños cuyos padres no estaban afiliados al seguro social de salud, mayores de edad sin DNI), entre éstos las familias con mayores componentes indocumentados. Resultando 4,917 escolares y 282 padres de familia como población objetivo del proyecto por la falta de documentación.
• Desarrollo de Campaña. Comprendió las labores de registro de nacimiento y DNI, la entrega de las actas de nacimiento y DNIs generados, recuperación de trámites observados, así como la asistencia registral (orientación y apoyo para la obtención de los documentos de sustento y el inicio de procedimientos de rectificación, reconstitución o reposición de actas de nacimiento mal asentadas, deterioradas o destruidas).
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Monitoreo y Evaluación de Campañas. El RENIEC de manera permanente evaluó el avance y las dificultades para el cumplimiento de los objetivos de la propuesta, replanteando las estrategias de la intervención y la metodología del trabajo en caso fuera necesario.
ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACION Y EJECUCIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA
La intervención estableció un procedimiento especial – “ad hoc” - para facilitar el acceso a la documentación de las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad e indocumentación (acentuando más su exclusión social), y atender su problemática de manera integral, que nos permita garantizar la sostenibilidad del mismo, implementando las siguientes estrategias:
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De esta manera, se dio la flexibilización de los procedimientos de inscripción de nacimiento y tramitación del DNI, a fin de hacerlos más accesibles a la población objetivo.
Considerando que la intervención se realizaría en instituciones educativas, se facultó a los docentes para que, en representación de los padres de los niños, niñas y adolescentes, suscriban el formulario de inscripción debiendo adjuntar al expediente la respectiva carta poder.
Se admitió la presentación de copia simple de las actas de nacimiento de las niñas, niños y adolescentes y se permitió que los declarantes obren como tales aunque los DNIs estuviesen caducos.
Teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la población objetivo, se dispuso que los familiares consanguíneos del menor que no puedan acreditar su vínculo con el padre o madre, presenten la declaración jurada de parentesco, para posibilitar el trámite del estudiante.
Tratándose de personas que no contaban con los instrumentos para acreditar su dirección domiciliaria (recibo de servicio o constancia de posesión) se admitió la Declaración Jurada de Domicilio.
• Difusión y Concienciación sobre el derecho a la identidad para lograr el interés e involucramiento de los estudiantes, padres de familia, directores, profesores, dirigentes, líderes sociales y autoridades locales. En las diversas etapas de la ejecución del proyecto, se emplearon mecanismos diferenciados para cada público objetivo en función a los grupos de edad y nivel educativo, en los cuales se enfatizó la importancia del derecho al nombre e identidad como fuente para el ejercicio de otros derechos, así como sobre los procedimientos de inscripción de nacimiento y tramitación del DNI.
También se involucró a los medios de comunicación local participando en entrevistas radiales.
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La sistematización de la experiencia evidencia que al articular el trabajo de RENIEC, como órgano rector del sistema de identificación, con los diversos actores locales, (entidades del Estado y la sociedad civil involucrados en la defensa y protección de las poblaciones en situación de vulnerabilidad), se ha optimizado los resultados de la atención de la problemática de las personas indocumentadas, así se observa que:
• Se generó alianzas con 17 actores locales, siendo estos: la Unidad de Gestión Educativa Local
6, los directores de las 12 Instituciones educativas seleccionadas, el Ministerio de
Educación, Secretaría General del Consejo Ejecutivo Central de Huaycán, Agencia Municipal de Huaycán, la Iglesia, representación de las APAFAS (Asociación de Padres de Familia), entre otros.
• Al haberse definido de manera conjunta con los dirigentes y autoridades locales de base las zonas de intervención y los potenciales beneficiarios del proyecto, se logró documentar a quienes realmente necesitaban el servicio registral, siendo las mujeres, las niñas, niños y adolescentes los principales beneficiarios del proyecto, habiéndose superando las metas de documentación inicialmente trazadas en 8 puntos porcentuales, sin afectar los recursos presupuestales programados, como se aprecia en el siguiente cuadro:
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A través de la asistencia registral se brindó orientación a las personas cuyas actas de nacimiento presentaban errores u omisiones que demandaban de un proceso de rectificación administrativa, judicial y notarial, sobre los procedimientos a seguir para subsanarlas, se proporcionó información a los ciudadanos sobre los procedimientos de documentación (inscripción de nacimiento y DNI), se apoyó a las personas migrantes a obtener una copia certificada de sus actas de nacimiento, gestionado el envío ante la Oficina de Registro Civil (OREC) respectiva, atendiéndose a 276 personas, de las cuales el 80% fueron mujeres.
RESULTADOS E IMPACTO
Se ha tenido impacto en el fortalecimiento institucional de RENIEC, en la medida que la implementación de esta práctica ha contribuido al cumplimiento de su principal objetivo, que es documentar a la población peruana, con énfasis en las poblaciones en situación de vulnerabilidad.
• Adicionalmente, a través de la permanente interacción con los actores locales, se han fortalecido los niveles de confianza y credibilidad de la población en la gestión institucional del
Estado, al acercar sus servicios a las zonas de mayor exclusión, lo que a su vez ha incidido en que se genere una mayor demanda del servicio, garantizando la sostenibilidad del proyecto.
La propuesta ha involucrado diversas dependencias de la institución, permitiendo una mayor interacción entre éstas. También se ha dimensionado las implicancias del problema de la indocumentación y los recursos que deben ser invertidos para revertir esta situación.
Los beneficiarios directos de este proyecto son tanto las niñas, niños y adolescentes como los adultos residentes de la Comunidad Autogestionaria de Huaycán, en su mayoría migrantes. Todos ellos recibieron orientación porque no contaban con el registro de nacimiento y/o con el
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DNI o sus actas de nacimiento se encontraban en su poblado de origen, se encontraban mal asentadas, estaban deterioradas o destruidas, logrando así que puedan proseguir con los procesos de rectificación, reconstitución o reposición de las mismas.
• Al documentar a la población vulnerable se ha reducido la brecha de exclusión de familias enteras. Al documentar a los padres también se ha documentado a los hijos, en la medida que para la inscripción de menores de edad, el declarante, preferentemente el padre o madre, debe estar debidamente identificado, afianzándose los lazos de filiación y el valor de la unidad familiar.
• A partir del registro del nacimiento y la obtención del DNI, la población objetivo podrá ejercer su ciudadanía, así como acceder a los servicios y programas que implemente el Estado en materia de educación, salud y programas sociales. Tendrán mayores oportunidades para acceder al empleo formal, a la propiedad, podrán formalizar sus uniones de hecho o contraer matrimonio civil, contarán con mayores capacidades para elevar sus condiciones de vida, entre otras prerrogativas.
• En consecuencia, las personas indocumentadas han dejado de ser invisibles para el Estado pues su identidad ha sido reconocida oficialmente siendo ahora tomada en cuanta en la planificación de políticas de desarrollo en función a su asentamiento, distrito, provincia y departamento.
Nombre de la Practica: La experiencia de contar con una Gerencia Social de Restitución de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS)
Objetivo: Facilitar los procesos de documentación en zonas vulnerables en alianza con varias instituciones del Estado, Agencias de Cooperación Internacional y organizaciones sociales.
Características.
GRIAS es un ente que identifica y fortalece las alianzas estratégicas con diferentes instituciones.
Área de fomento de la identidad que promociona la política social del RENIEC a través de actividades de información y sensibilización.
Empadronamiento de personas indocumentadas.
Registro itinerante de personas en zonas alejadas o de difícil acceso.
Aprobación de Resoluciones Jefaturales a través de las cuales se exoneran costos y requisitos para el trámite de registro de nacimiento y DNI.
Sintesis.
La atención de la problemática de la indocumentación, un problema complejo y estructural, que al 2004 se estimó afectaba a más de 3’400,000 personas que viven en condiciones de vulnerabilidad, demandaba de acciones concretas y oportunas para revertirlo. Así, el Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC, constituyó la Gerencia de Restitución de la Identidad - GRIAS como órgano de línea cuyo fin es el de proponer los lineamientos y políticas institucionales en materia de apoyo social a los grupos poblaciones menos favorecidos considerando los enfoques de derecho, género e interculturalidad, con especial énfasis en la población indocumentadas; así como formular y ejecutar el Plan Nacional de Restitución de la
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Identidad: “Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 (que plantea un conjunto de acciones concretas y prioritarias para atender a las personas indocumentadas).
De esta manera, en el marco de las disposiciones mencionadas, la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS), es un órgano de RENIEC que propone y ejecuta los lineamientos y políticas institucionales en materia de apoyo social a través de sus funciones, atendiendo el problema de la indocumentación de los grupos poblacionales menos favorecidos.
La Gerencia de Restitución y Apoyo Social es conformada por la Sub Gerencia de Restitución de la Identidad y la Sub Gerencia de Apoyo Social.
I. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
El derecho a la identidad se hace realidad cuando se reconoce a las personas su nombre, filiación, nacionalidad y personalidad jurídica, a través del registro de su nacimiento y obtención del DNI, proporcionándoles existencia legal y contribuyendo a su reconocimiento como sujetos de derechos y deberes.
La falta de registro imposibilita el acceso a una serie de servicios y derechos, dificulta la integración en la vida económica y política de un país ante la incapacidad de votar, abrir una cuenta bancaria, inscribir sus propiedades, acceder al sistema de justicia.
Estas personas son “invisibles” ante el Estado y se caracterizan por su pobreza, ruralidad y bajo nivel de instrucción, afectando aún más a mujeres, pueblos indígenas, afro descendientes, niños, ancianos , migrantes y poblaciones de frontera.
La indocumentación genera exclusión, pues se constituyen en una variable que acrecienta la vulnerabilidad de determinados grupos poblacionales, ubicándolos en posición de desventaja respecto a los demás integrantes de la sociedad, limitando su desarrollo integral y participación equitativa en su comunidad.
Debido a esta realidad, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil del Perú – RENIEC, creó la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) como órgano de línea especializado para atender esta problemática.
Barreras Análisis de Factores
La indocumentación es producto de un problema estructural en el Perú, que acentúa y profundiza las brechas históricas de desigualdad social, generando marginación y exclusión en diversos sectores poblacionales, haciendo más difícil su acceso a la identificación y por ende, a oportunidades de desarrollo. Por la misma razón, a pesar de los esfuerzos desplegados por
RENIEC, aún tiene dificultades para llegar a todas las personas afectadas por este problema, lo que se expresa mejor clasificando sus factores influyentes:
 Barreras económicas. La falta de recursos económicos para gestionar los documentos de sustento necesarios tanto para el registro de nacimiento como para la tramitación del DNI sumado al costo que genera el desplazamiento desde las zonas alejadas y de difícil acceso del país hacia las Oficinas de Registro Civil o dependencias del RENIEC, inciden en que un importante sector poblacional permanezca en situación de indocumentado.
 Barreras geográficas. Existe una realidad de grandes distancias y de difícil acceso para las zonas del interior del país, especialmente las zonas andinas y amazónicas. Esto hace
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más difícil la llegada de sus pobladores hasta las Agencias del RENIEC y/o hasta las oficinas de Registro del Estado Civil, lo que a su vez se traduce en costos por el traslado, alimentación entre otros, que va a derivar en la indocumentación por inaccesibilidad a este servicio.
 Barreras normativas. La obligatoriedad de presentación de los documentos de sustento establecidos en la Ley, que sumado a los documentos que el registrador en el marco de su facultad estime pertinente solicitar, limitan por la complejidad en su adquisición, el acceso a la identificación a los mas vulnerables. Por otro lado, existen problemas de Partidas de Nacimiento destruidas, con errores u omisiones, que cuyo proceso de reposición o rectificación requieren intervención de una vía administrativa, notarial o judicial.
 Barrera relativa a la población, Muchas poblaciones en situación de vulnerabilidad no consideran una prioridad estar debidamente documentadas, lo cual se constituye en una de las barreras más relevantes y difíciles de revertir.
 Barreras relativas a la desatención de las diferencias culturales. La población que requiere atención prioritaria es en general de origen étnico cultural diverso. Sin embargo, a pesar de que se realizan estrategias de intervención y atención con enfoque intercultural, aún no se ha logrado una interacción integral con dicha población, limitando la correcta comprensión de los procesos de documentación y por consiguiente el avance de los procesos de inclusión y ejercicio ciudadano.
La indocumentación afecta a la vida de las personas. Por ello RENIEC, como estrategia para revertir las barreras que reproducen este problema, creó GRIAS como unidad orgánica de línea para definir las políticas de intervención que permitan la erradicación de la indocumentación. Este trabajo se realiza reconociendo que el logro de la documentación no solo impacta a nivel individual sino también a nivel colectivo y nacional; es decir, la reincorporación a la vida productiva de la población documentada, promueve el incremento del Producto Bruto Interno (PBI) y por ende la eliminación progresiva de la pobreza.
ESTRATEGIA DE SOLUCIÓN
Ante el problema de la indocumentación en el Perú, RENIEC, a través de GRIAS, ha generado una secuencia de acciones como estrategias para facilitar los procesos de documentación en zonas vulnerables en alianza con diversas instituciones del Estado, Agencias de Cooperación Internacional y las organizaciones sociales de base.
Trabajo concertado en Alianzas.
GRIAS, promueve la voluntad política de las autoridades en los distintos sectores y niveles de gestión, con el objetivo de garantizar su colaboración y compromiso, concienciando sobre la necesidad de facilitar y organizar el óptimo desarrollo de las actividades en su calidad de entes promotores y articuladores de la demanda de la población respecto a los servicios del Estado.
Capacitación, sensibilización y difusión.
GRIAS cuenta con un Área de Fomento de la Identidad que promociona la política social del RENIEC, a través actividades de información y sensibilización (charlas, talleres, teatro y danza, spots audiovisuales, entre otras) utilizando medios comunicación masiva (radio y TV) para informar sobre la importancia de estar documentado y hacerlo de forma correcta, tanto con el Acta de Nacimiento como con el DNI.
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Las charlas están dirigidas principalmente a las instituciones aliadas (organizaciones públicas o privadas), organizaciones sociales de base (vaso de leche, comedores populares), gobiernos locales, instituciones educativas, personal de salud y ciudadanía en general.
Las actividades con los medios de comunicación implican la elaboración de cuñas radiales, material audiovisual e impreso, destinados a informar y motivar a la ciudadanía en general, en relación a la importancia de tener un nombre, al Ciclo de la Documentación y a los requisitos para obtener el Acta de Nacimiento y el DNI.
Empadronamiento de personas indocumentadas.
Con el objetivo de conocer cuántas son y dónde están las personas indocumentadas, cuáles son sus características y su situación de documentación, GRIAS ha diseñado herramientas de recojo de información básica que permiten organizar y optimizar los recursos que se invierten en cada una de las campañas de documentación.
Registro Itinerante de Actas de Nacimiento y DNI, así como asistencia Registral.
GRIAS destina equipos itinerantes de personas que se trasladan hacia zonas muy alejadas y de difícil acceso, a fin de facilitar el acceso al derecho a la identidad realizando in situ el registro de nacimiento o tramite del DNI para personas mayores y menores de edad e igualmente brindar asistencia registral a personas que cuentan con actas mal asentadas que les impide obtener el DNI a fin de que puedan subsanar este problema y culminar con el circuito de la documentación obteniendo su DNI.
Criterios de Flexibilidad
GRIAS, para la ejecución de campañas, gestiona la aprobación de la Resoluciones Jefaturales a través de las cuales se exoneran costos y requisitos para el trámite del registro de nacimiento y del DNI, haciendo más accesible este servicio a la población alejada.
Estas estrategias conducen la intervención de RENIEC hacia la documentación de todas las personas a través del fortalecimiento y generación de alianzas estratégicas en la medida en que la indocumentación es un problema estructural que requiere convocar la participación de diversos actores sociales, por lo que su involucramiento en actividades complementarias al registro, como el empadronamiento, la convocatoria y difusión, entre otras actividades, son fundamentales en el desarrollo de las campañas.
Metodología de Intervención
Con el objetivo de acercar a las personas un derecho tan fundamental como es el derecho a la identidad, GRIAS, a través de sus equipos itinerantes, desarrolla acciones para la documentación de la población sin registro de nacimiento y sin DNI que viven en situación de pobreza en las zonas urbano marginales y rurales a nivel nacional.
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RESULTADOS
4.1. Marco normativo y administrativo generado
La Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social, ha impulsado y promovido los siguientes documentos y facilidades que tienen incidencia en la accesibilidad del servicio registral a través de la flexibilización de los requisitos para la obtención del DNI y la focalización de la atención del problema en zonas determinadas donde la indocumentación es mas severa:
 Resolución Jefatural para el otorgamiento, tramitación y emisión gratuita del DNI en la modalidad de inscripción por primera vez para los beneficiarios mayores y menores de edad del Programa Nacional de Apoyo Directo a los mas Pobres –JUNTOS.
 Resolución Jefatural que dispone la Campaña de tramitación y expedición gratuita del DNI por concepto de renovación, duplicado y rectificación de datos, con excepción del trámite de cambio de dirección domiciliaria a las personas residentes en los 811 distritos de extrema pobreza.
 Guía de Procedimientos Administrativos en la que se establecen lineamientos para el desarrollo de las Campañas de los Registros Civiles Itinerantes en las zonas rurales, urbano marginales y los pueblos indígenas, mediante el registro manual de los nacimientos, así como el trámite y entrega del DNI a través de desplazamientos de registradores civiles itinerantes, buscando disminuir la omisión registral, el registro informal o paralelo y los registros extemporáneos existentes en dichas localidades.
 Manual de Identificación y Subsanación de errores en Actas de Nacimiento, instrumento que permite uniformizar criterios respecto a la identificación de errores y la solución de los mismos pudiendo orientas a la población afectada en el procedimiento a seguir.
 Guías de Capacitación para Registradores Civiles de Comunidades Nativas (amazonía) y Centros Poblados (sierra) del Perú, elaboradas con un enfoque intercultural, como instrumentos que no solo informen del marco normativo que respalda su labor, sino que como propuesta didáctica, planteen indicaciones y ejercicios prácticos para que estos funcionarios realicen las inscripciones de los hechos vitales.
 Estudio Antroponímico sobre el sistema nominal, alfabeto y escritura Awajun, que incluye un Diccionario Antroponímico de mencionado pueblo amazónico. Este instrumento que será utilizado por las diferentes dependencias registrales, operativas
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del RENIEC, según disposición de la Alta Dirección, tiene como la finalidad promover y contribuir al respeto de la identidad cultural.
Documentos de identificación tramitados por la GRIAS
Por medio de las Campañas de Restitución de Identidad, GRIAS ha logrado documentar a personas en situación de pobreza y exclusión de las zonas andinas y amazónicas del país, tanto rurales como urbanas marginales, por un total de 5’388,489, de los cuales el 50% son mujeres y 50% son varones hasta el mes de Agosto.
Nombre de la Practica: Metodología de Reposición de Libros Registrales
Objetivo: Erradicar el subregistro en el Perú, reintegrando a la población su derecho a la identidad.
Características.
Promulgación de la Ley N 29312 para la regulación del Procedimiento de Reposición de partidas de Nacimiento, Matrimonio y Defunción destruidas o desaparecidas.
Decreto Legislativo 343, mediante el cual se autoriza por el término de dos años la reinscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones en aquellas oficinas cuyos libros de actas hubieran desaparecido o hubieran sido inhabilitados por acontecimientos fortuitos o actos delictivos.
Reposición a cargo de RENIEC en coordinación con las Oficinas de Registro del Estado Civil y la colaboración de ciudadanos afectados.
Orientación de servicio al ciudadano.
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Síntesis
El Informe final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) recomendó al Poder Ejecutivo la implementación de un programa masivo de documentación y de acciones que permitan regularizar la situación de indocumentación de las personas afectadas por la violencia política; es así que el Programa de Protección a Poblaciones Afectadas por la Violencia de Defensoría de Pueblo durante los años 2006 y 2007 supervisó los registros del estado civil autorizados para iniciar el proceso de reinscripción.
Análisis de los involucrados, problemas percibidos, intereses
La población directamente beneficiada es aquella víctima de la violencia política, desastres naturales o cualquier otra situación similar que ha impedido el acceso a su documento de identidad. La información a restituir incluye todos los nacimientos, matrimonios y defunciones asentados en su oportunidad en las oficinas de registro del estado civil de las municipalidades del país, comunidades nativas o consulados, en donde los libros de actas hayan desaparecido o hubieran sido destruidos total o parcialmente a consecuencia de negligencia, hechos fortuitos o actos delictivos.
El Estado será el segundo beneficiado, en virtud a que podrá contar con la información necesaria de la población a nivel nacional.
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IMPLEMENTACION DE LA PRÁCTICA
La inversión social total para la ejecución del proyecto asciende a 6`539.762 Nuevos Soles, como se detalla en el siguiente desagregado por subproceso:
MATRIZ DE EVALUACION
1. LINEA DE ACCION
El Estado peruano a través del Poder Legislativo emitió la Ley Nº 29312 “Ley que regula el
Procedimiento de Reposición de Partidas de Nacimiento, Matrimonio y Defunción destruidas o desaparecidas por negligencia, Hechos Fortuitos o Actos Delictivos” comprendiendo a todos aquellos ciudadanos a nivel nacional que se encuentren en dicha situación.
A través de dicha Ley, determinada el “MARCO NORMATIVO” designa como ente responsable de su ejecución al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil –
RENIEC, en coordinación con las Oficinas del Registro del Estado Civil para su implementación.
2. CRITERIOS DE EVALUACION DE LA BUENA PRÁCTICA
Dentro de los criterios utilizados para la evaluación de la Buena Práctica, mencionamos los siguientes:
• Sustentable. El Objeto de la Ley Nº 29312 está específicamente orientado a incluir en los registros nacionales, mediante la reposición de sus respectivas actas, a todas aquellas personas, que por diversos motivos (Destrucción, desaparición por negligencia o hecho fortuito, acto delictivo), se hayan vistos privados de sus respectivas actas de Nacimiento, Matrimonio o Defunción (según sea el caso).
Culminada de manera satisfactoria la inclusión todos los ciudadanos afectados por dicha situación, cuya inversión social va ha ser financiada por el Estado hasta su culminación, el mantenimiento de dicha información, sin exclusión alguna, será responsabilidad del RENIEC, a
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medida que vaya incorporado los registros Civiles a nivel nacional y se realice la digitalización de las mismas.
• Enfoque de Servicio al Cliente. La Ley está totalmente orientada al servicio del ciudadano, ya que lo exime de iniciar el procedimiento respectivo y reconoce la responsabilidad del Estado, al ser éste el responsable de salvaguardar los registros civiles a nivel nacional. Reconoce también su situación de pobreza y exclusión así como la de sus hijos, ya que al no estar inscrito el padre, no podrá inscribir a sus descendientes.
• Tiempo de Entrega Óptimo. Los plazos establecidos por la Ley disponen que, para el 21 de Abril del 2010, RENIEC debe haber repuesto los libros de actas desaparecidos o destruidos, con la impresión de actas previamente digitalizadas, faltando el plazo de remisión de los libros repuestos. Habría que considerar también la envergadura de la tarea, al tener que conectar todas y cada una de las Oficinas de Registro Civil (OREC) que presenten la necesidad de reposición de libros, sin perjuicio económico ni de tiempo para el ciudadano.
• Otra Fuentes de Financiamiento. El financiamiento de la puesta en Práctica de la Ley Nº 29312, es asumido íntegramente por el Estado, no siendo necesario recurrir a otro tipo de fuentes.
• Alianzas con Distintos Sectores. La Práctica genera una alianza entre el Estado y el
RENIEC con la finalidad de potenciar sus respectivos objetivos primarios. El Estado dota del Marco Normativo necesario para la Reposición de Libros Registrales que beneficiará a los afectados por esta situación a nivel Nacional y el RENIEC ejecuta lo dispuesto por la Ley, regularizando la situación de miles de personas, en su mayoría en condición de pobreza.
• Nivel de Accesibilidad. Al reconocer el Estado la responsabilidad de la custodia de los
libros registrales, suprime la responsabilidad del ciudadano actuando de oficio y exonerándolo de la obligación de dicho trámite, que es asumido por el RENIEC.
• Tiempo de Implementación/Respuesta de Práctica. Dentro de los plazos establecidos por la Ley, se tiene previsto tener cobertura en todo el segmento de la población objetivo en un tiempo de ocho (08) meses aproximadamente.
• Alineación de Tecnología/Comunicaciones. Los procesos aplicados por el RENIEC cuentan con una alta implementación tecnológica, por lo que no es necesaria una adecuación de la tecnología utilizada.
• Replicabilidad. Se considera que la Práctica tiene potencial para ser replicada, siempre que se presente o haya presentado una realidad similar en algún país de la región.
• Aspecto Financiero. La Práctica no reporta beneficios monetarios, pero contribuye en alto grado a la integración de la sociedad y le brinda al Estado una eficaz herramienta para su planificación.
• Valor al Cliente. La Práctica permite que un segmento excluido de la población sea reincorporado al acervo del estado, sin ningún costo para el ciudadano.
• Procesos Internos. Los procesos internos del RENIEC se han alineado para la implementación de la Ley a través de documentos normativos (Directivas, Guías de Procedimiento, Normas Administrativas) que permiten un adecuado y eficiente cumplimiento de la Ley.
• Aprendizaje y Crecimiento. La institución en su conjunto, y directamente las unidades orgánicas involucradas en la implementación de la Práctica, ha tenido un proceso de capacitación y aprendizaje para la aplicación de la Ley.
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• Tipos de Nivel de seguridad Los libros a reponer y las actas que estos contienen, brindan los elementos necesarios de seguridad requeridos y sumado a la tecnología aplicada en los procesos de Registros Civiles, le dan un alto grado de seguridad al producto entregado.
• Interoperatividad. La información generada por el RENIEC es inmediatamente puesta al servicio del Estado para una planificación más precisa con datos más ajustados a la realidad y a través de éste, a los distintos sectores del estado (salud, educación, vivienda, etc.)
• Enfoque de Vulnerabilidad. La práctica ésta dirigida a todo aquel segmento de la población que por diversos motivos, no cuenta con los registros de nacimiento, matrimonio y defunción, pese ha haberlo realizado, y no obran en el Archivo General. En su mayoría, este segmento está ubicado en los sectores de mayor pobreza de la población, en las zonas alto andinas que sufrieron en las décadas de los Ochenta y Noventa del azote del terrorismo.
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PRÁCTICAS EXITOSAS IDENTIFICADAS EN LA REGION (Colombia) “Desarrollar las capacidades individuales e institucionales en los Estados Miembros para diseñar y ejecutar programas, proyectos y actividades de cooperación, para fortalecer las capacidades de los individuos para que contribuyan al desarrollo social y económico de sus países.”
Programa Interamericano para el Registro Civil Universal
y Derecho a la Identidad.
e llevó acabo en la ciudad de Bogotá el Taller de Identificación de Buenas Prácticas contando con la presencia de 32 Delegados registrales , los cuales compartieron e intercambiaron sus experiencias en materia de registro civil, con el objetivo de fortalecer la labor registral y fomentar nuevos enfoques en la lucha contra el subregistro, dicho taller fue realizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia.
Nombre de la Practica: Jornadas de Identificación e Integración de Servicios
Objetivo: Cumplir con las necesidades de identificación de los usuarios del Departamento
Características
Llevar el servicio de registro civil a comunidades de difícil acceso por medio de Jornadas de Identificación.
Cooperación con entidades tales como Alcaldías, Juntas de Acción Comunal, Hospitales, Institutos de Salud y Acción Social.
Iniciativas de las administraciones municipales para que se unan a la gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en torno a su eje misional de Identificación; integrándose así a las diversas jornadas, estando presentes ante las comunidades vulnerables, dando alcance a las peticiones de las Juntas de Acción comunal, resguardos indígenas y comunidad en general.
Registradores Municipales de la Circunscripción Electoral de Caquetá realizan Jornadas de
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identificación en diversos municipios de conformidad con las solicitudes de los mismos.
Elaboración de cronogramas y planificación de las jornadas.
Síntesis.
El Departamento de Caquetá está conformado por dieciséis (16) municipios, la mayoría de los cuales son accesibles por vía terrestre. Algunos no cuentan con buenas condiciones de vía debiéndose recorrer distancias de 5 y 6 horas para llegar a Florencia, la capital en el caso de Milán y Solita; o en el peor de los casos, hacer un recorrido fluvial de aproximadamente 3 horas por no existir otra forma de acceder como es el caso de Solano. Esta situación evidentemente dificulta el desplazamiento de los ciudadanos para acceder a los servicios estatales como la identificación.
JORNADAS DE IDENTIFICACION E INTEGRACION DE SERVICIOS
En aras de facilitar el acceso al servicio a todos los ciudadanos, los registradores municipales, en compañía de entidades como Alcaldías, Juntas de Acción Comunal, Hospitales, Institutos de Salud, y Acción Social, entre otros, realizan Jornadas de Identificación y llevan el servicio a todas estas comunidades de forma dedicada, por lo cual estas entidades han destacado el acompañamiento irrestricto y absoluto de los Registradores Municipales en el Departamento.
Además, en vista de las necesidades y de la plena identificación de los usuarios en este Departamento y para que los ciudadanos puedan acceder en forma efectiva a estos servicios estatales sin que las distancias o el factor económico sea óbice para ello, las diversas iniciativas de las administraciones municipales se unen a la importante gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en torno a su eje misional la Identificación; integrándose a las diversas jornadas, haciendo presencia ante las comunidades vulnerables, dando alcance a las peticiones de las Juntas de Acción comunal, resguardos indígenas y comunidad en general.
Por otra parte, los Registradores Municipales de la Circunscripción Electoral de Caquetá, en cumplimiento a la Misión Institucional también adelantan Jornadas de identificación en las inspecciones corregimientos y veredas de los diversos municipios de conformidad con las
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solicitudes de los mismos. En la actualidad se han adelantando un buen número de trámites de identificación en el Departamento.
LA INSCRIPCION EN EL REGISTRO CIVIL
Desde que la Registraduría Nacional del Estado Civil acertadamente implementó la inscripción de los nacimientos en clínicas y hospitales, hay tres hospitales en el Departamento que cuentan con el servicio de inscripción de los nacimientos; 2 en Florencia y 1 en San Vicente del Caguan.
NOTA: En la actualidad, y ante la solicitud de Instituto Departamental de Salud (IDESAC), se está efectuando el trámite con oficinas Centrales para implementar este servicio en todos los Hospitales Públicos del Departamento.
LAS PRÁCTICAS QUE ESTE DEPARTAMENTO DEBE PONDERAR:
Aunque la iniciativa de la Implementación del Registro en las Clínicas y Hospitales es una buena práctica tanto para los padres y los menores, es necesario reforzar la continuidad de los funcionarios de los Hospitales encargados de manejar el aplicativo PMT, pues continuamente están rotando los funcionarios, y esto genera un problema en la diligencia de las inscripciones, agudizado por la falta de presupuesto para contratar personal que dentro de las ESE tengan dedicación exclusiva a la labor de elaborar los Registros Civiles.
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PRINCIPALES CONTEXTOS QUE SE DISTINGUEN EN LA PRÁCTICA:
 Facilidad de acceso a la identificación.
 Sentido de pertenencia y compromiso por parte del personal de la Registraduría que realiza estas campañas.
 Mejoramiento de la imagen institucional.
 Gratuidad de los documentos.
 Alianzas Interinstitucionales.
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Anexo control de jornadas de identificación
NOMBRE DEL MUNICIPIO Y CORREGIMIENTO FECHA DE REALIZACION CEDULA TARJ. IDENT. REG. CIVIL 1RA DUP REN. RECT. 1RA DUP REN. RECT. INSC. COPIA EL PAUJIL Vereda Buenos Aires del Suncilla 27-28 de Febrero 7 1 43 23 3 33 Vereda Palomas 7-8 Marzo 5 45 15 7 18 0 Vereda Brasilia 07-08 de Mayo 3 37 19 7 9 Vereda Concordia 08-09 de Mayo 4 55 12 3 11 Vereda Galicia 04-05 de Julio 2 40 16 3 5 0 inspección de Bolivia 8 Y9 de Agosto 15 86 31 4 20 0 Vereda Versalles 5-6 de Noviembre 5 3 43 0 0 0 0 0 0 0 ALBANIA Vereda Versalles 25-26 Abril 1 0 43 5 9 0 0 Vereda Chorrosa 09-10 Mayo 0 2 151 3 10 0 0 Cabecera Municipal 03 AL 08 de Agosto 0 1 629 0 139 0 0 CURILLO Inspección Salamina 02-Ago-09 2 5 70 0 1 0 10 0 2 2 SAN VICENTE DEL CAGUAN Centro Poblado Villalobos 30-31 de enero y 1 de febrero 27 7 135 0 115 0 18 0 75 0 Inspección San Juan de Losada 13-15 de febrero de 24 10 109 0 74 1 39 0 21 0 Puerto Betania 27-28 Febrero / 1 Marzo 20 6 98 0 53 1 26 0 33 0 Inspección Tres Esquinas 1- 3 de mayo 4 2 52 0 21 0 23 0 10 0 Vereda Puerto Llanos 15-17 de mayo 4 9 32 1 23 0 2 0 9 0 Inspección Guacamayas 24-26 de mayo 12 4 54 1 35 0 34 0 30 0 Vereda Alto San Lorenzo 7 y 8 de julio 4 4 32 0 5 0 7 0 6 0 Villa Carmona 17-18 Julio 21 1 83 0 28 0 26 0 19 0 Vereda Bocas del Perdido 13-16 Agosto 20 4 80 0 20 0 19 0 27 0 Barrio Ciudad Jardín y Jose Maria Camargo 5 de Octubre 2 0 16 0 3 0 7 0 5 0 San Francisco de la Sombra 09-10-11 de octubre 11 2 28 1 21 0 20 0 21 0 Puerto Betania 16-18 de octubre 13 1 45 0 27 0 18 0 21 0 Vereda Playa Rica 23-25 octubre 3 2 56 0 28 0 21 0 23 0 El Rubí 3-5 de Noviembre 8 2 79 0 49 0 4 0 11 PUERTO RICO Campo Hermoso (Cgto. Río Negro) 17-18 Enero 2 0 95 0 3 0 0 0 0 5 Río Negro 13-16 Febrero 6 7 120 0 50 0 20 0 19 0 Montecitos ( Cgto La Paz) - La Nutria (Cgto. Aguililla) 7-8 Marzo 1 2 72 0 5 0 7 0 1 0 Cabecera Municipal (cobertura familias en acción) 14-15 Marzo 5 0 0 0 16 0 0 0 12 69 Corregimiento . Santana Ramos 15-18 Mayo 4 3 86 0 80 0 32 0 22 0 MORELIA Cabecera Municipal 4-5 Abril 2 2 95 0 4 0 23 0 1 0 Cabecera Municipal 12-13 Septiembre 2 3 45 0 16 1 12 0 1 0 SOLANO Resguardo Indígena de Peñas Rojas 20-23 Junio 9 0 24 0 18 0 5 0 23 0
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ASPECTOS DETERMINANTES A IMPLEMENTAR EN LA BUENA PRACTICA:
 Contratación de personal que mejoraría el servicio
 Disponibilidad presupuestal para optimizar la realización de las jornadas de Identificación
 Actualización del censo para establecer la población que se debe tener en cuenta
 Elaboración de cronogramas y planificación de las jornadas
 Acompañamiento de medios publicitarios para mejorar la participación de la comunidad
 Mejorar el apoyo de las Alcaldías Municipales.
 Decidida Cooperación interinstitucional.
 Medios comprometidos en publicitar las jornadas para obtener mayores éxitos
 Mayor disposición en la logística a utilizar.
Matriz de Prácticas exitosas.
BUENAS PRACTICAS CAMPAÑAS CAMPAÑAS DE REGISTRO MARCOS NORMATIVOS INTEGRACION DE SERVICIO INICIATIVAS ENTRE SECTORES CAMPAÑAS DE SENSIBILIZACION TOTAL CARACTERISTICAS
SUSTENTABLE
4
4
8
ENFOQUE DE SERVICIO AL CLIENTE
4
4
8
TIEMPO DE ENTREGA OPTIMA AL CLIENTE
3
3
6
OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO
2
3
5
ALIANZAS CON DISTINTOS SECTORES
4
4
8
ACCESIBILIDAD
4
4
8
TIEMPO D IMPLEMENTACION / RESPSTA PRACTICA
3
3
6
ALINEACION DE TECNOLOGIA / COMUNICACIONES
3
3
6
REPLICABILIDAD
4
3
7
ASPECTO FINANCIERO
3
3
6
VALOR AL CLIENTE
4
4
8
PROCESOS INTERNOS
3
3
6
APRENDIZAJE Y CRECIMIENTO
4
4
8
NIVEL DE SEGURIDAD
3
3
6
INTEROPERATIVIDAD
4
4
8
ENFOQUE DE VULNERABILIDAD
4
4
8
TOTAL LINEAS DE ACCION 56 56 112
Con la aplicación de la matriz, se detectaron algunas de las características comentadas en la síntesis.
POSIBLES
BARRERAS PARA LA APLICACIÓN DE LA BUENA PRACTICA
o Dificultad presupuestal para el transporte del personal en las jornadas.
o Disponibilidad presupuestal para la contratación de personal.
o Disponibilidad de tiempo.
o Mejorar recursos para optimizar los desplazamientos.
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Nombre de la Practica: Campañas de Identificación de los 100 días
Objetivo: Aumentar el acceso de la población con bajos recursos y en localidades marginales para la identificación de los usuarios del Departamento.
Síntesis
La campaña de identificación denominada “DE LOS CIEN DÍAS”, desarrollada en 28 veredas de 06 municipios de la Costa Pacifica Nariñense, en la cual se elaboraron 13.064 documentos, se ha seleccionado la línea de acción CAMPAÑAS DE REGISTRO CIVIL.
Esta es una de las acciones más importantes, debido a las considerables proporciones del beneficio social que se presta ya que permite que la Registraduría Nacional llegue a quienes, por diferentes circunstancias, no pueden acudir a las oficinas de la Registraduría ubicadas en cada una de las cabeceras municipales y en las capitales de departamento. Es viable económicamente, ya que los recursos que se invierten son compensados proporcionalmente con los resultados que de ellas se obtienen y se logra una mayor cobertura en la prestación del servicio por que permite atender a población vulnerable y marginada, como los grupos étnicos entre otros. El tiempo de entrega es óptimo por que los resultados son inmediatos y se minimiza el tiempo de preparación y entrega de los documentos.
De igual manera, permite otras fuentes de financiamiento por parte de entidades como el Alto Comisionado para las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Acción Social entre otras, haciendo posible la alianza estratégica. El nivel de accesibilidad es alto por que permite a miles de personas obtener su documento de identidad (Registro Civil, Tarjeta de Identidad y Cedula). Se logra mayores resultados utilizando la tecnología con la que cuenta la institución, como son las unidades móviles, la comunicación satelital, computadoras e impresoras, cámaras fotográficas etc. Los usuarios se benefician por que la atención se hace de manera gratuita evitando a la población de escasos recursos económicos sufragar los costos estipulados para cada uno de los documentos.
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MATRIZ DE EVALUACION DE PRÁCTICAS EXITOSAS.
BUENAS PRACTICAS CAMPAÑAS CAMPAÑAS DE REGISTRO MARCOS NORMATIVOS INTEGRACION DE SERVICIO INICIATIVAS ENTRE SECTORES CAMPAÑAS DE SENSIBILIZACION TOTAL CARACTERISTICAS SUSTENTABLE 4 5 4 4 4 21 ENFOQUE DE SERVICIO AL CLIENTE 6 6 5 6 5 28 TIEMPO DE ENTREGA OPTIMA AL CLIENTE 5 5 5 4 5 24 OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO 4 4 5 4 4 21 ALIANZAS CON DISTINTOS SECTORES 6 5 5 5 5 26 ACCESIBILIDAD 5 4 5 5 5 24 TIEMPO D IMPLEMENTACION / RESPSTA PRACTICA 5 4 4 4 4 21 ALINEACION DE TECNOLOGIA / COMUNICACIONES 5 6 6 6 6 29 REPLICABILIDAD 5 4 5 5 5 24 ASPECTO FINANCIERO 4 4 4 4 4 20 VALOR AL CLIENTE 4 5 4 5 4 22 PROCESOS INTERNOS 5 5 5 3 5 23 APRENDIZAJE Y CRECIMIENTO 6 5 5 5 5 26 NIVEL DE SEGURIDAD 5 4 4 4 4 25 INTEROPERATIVIDAD 5 5 4 4 4 22 ENFOQUE DE VULNERABILIDAD 6 5 5 5 5 26 TOTAL LINEAS DE ACCION 75 76 75 73 74 373
ASPECTOS RELEVANTES DE LA PRACTICA:
 Gratuidad de los documentos.
 Facilidad de acceso a la identificación.
 Motivación para obtener el documento de identidad.
 Agilidad en la elaboración y entrega de documentos.
 Mejoramiento de la imagen institucional.
 Alianza interinstitucional.
FACTORES CLAVES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA BUENA PRACTICA:
 Recursos económicos, humanos y técnicos.
 Disponibilidad, oportunidad, sentido de pertenencia y vocación de servicio, del personal de la Registraduría designado para la realización de las campañas.
 Planificación.
 Elaboración de un censo de población a atender.
 Verificación, consolidación censos y exploración previa de campo.
 Preparación logística y operativa.
 Elaboración cronograma.
 Participación de la comunidad.
 Apoyo de las Administraciones Municipales.
 Colaboración interinstitucional.
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BARRERAS PARA LA APLICACIÓN DE LA BUENA PRACTICA: (Todas superables)
 Económica.
 Disponibilidad de tiempo.
 Difícil acceso.
 Insalubridad.
 Incomodidades y riesgos.
ANEXO FOTOGRAFICO.
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Nombre de la Practica: Integración de servicios y marcos normativos
Objetivo: Alianza con instituciones educativas y alcaldías para el desarrollo de campañas de registro.
Líneas de acción que abarco la practica
Integración de servicios: Llevar a cabo el registro en alianzas con las instituciones educativas del municipio. Es decir, integración de alcaldías (Secretarías de Educación) y Registradurías para lograr que los niños que aun no van al colegio por falta de registro, obtengan su registro y de inmediato su cupo escolar.
Marcos Normativos: Plena aplicación del decreto 1260 de 1970, en cuanto al envió de boleta de citación al presunto padre para que reconozca al hijo, inclusive cuando este hijo es extramatrimonial.
Matriz de Evaluación de prácticas exitosas.
ASPECTOS RELEVANTES DE LA PRÁCTICA.
1. La integración institucional crea fuertes lazos de cooperación y se alcanza mayor eficiencia en la labor.
2. Cuando no se dispone de todos los recursos tecnológicos en el área donde se va a desarrollar la acción se constituye en un impedimento para llevar a cabo el registro como, por ejemplo, en los lugares donde no se puede tener conexión en línea.
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FACTORES CLAVES PARA IMPLEMENTACION DE LA BUENA PRÁCTICA
1. Sensibilización a los funcionarios públicos y a la comunidad
2. Contar con los avances técnicos que permiten actualizar de manera inmediata las bases de datos
3. Interés y apoyo para los gobiernos locales
BARRERAS PRINCIPALES PARA LA APLICACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA.
1. Continuidad en los programas locales con mayor apoyo a los registradores en las jornadas de identificación
2. Desarrollo normativo acorde con las realidades sociales de nuestras comunidades, que no facilitan en algunos casos el registro de menores conforme a su filiación natural
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Metodología para la Evaluación de Prácticas exitosas La buena práctica se debe identificar como tal y no enfocada al sujeto o institución que la ejecuta
ara el desarrollo de la metodología de evaluación de las prácticas exitosas se ha procedido a la construcción de la matriz de identificación de las mismas. Para lo cual nos basamos en metodologías de métodos multi-criterios discretos (metodologia para la toma de decisiones en general), que se enfocan hacia los problemas de decisión de características del mismo tipo que tienen un número finito de soluciones, generalmente no muy elevado. Estos métodos se caracterizan porque:
 Son métodos de sobre clasificación
 Son menos sólidos teóricamente pero mas fáciles de aplicar a problemas reales
 Tienen un numero reducido de alternativas o de elecciones posibles que deben ser evaluadas en base a varios atributos o criterios
El enfoque de la matriz se basa en el Programa Interamericano para el Registro Civil Universal y Derecho a la Identidad, dentro del cual se pueden extraer las siguientes acciones:
 Campañas de Registro
 Marcos Normativos
 Integración de Servicios
 Programas o Iniciativas entre Sectores
 Campañas de Sensibilización y de Información.
Usted puede describir en dos párrafos la practica que desea ponderar de una línea de acción, también puede ponderar varias líneas de acción si su practica las abarca. C a p i t u l o III
P
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Tipo de línea(s) de acción que abarca su práctica.
Con la finalidad de ponderar el efecto de las prácticas exitosas y poder diferenciar una de la otra, en cuanto a desarrollo o entrega de valor agregado, proponemos las siguientes características de valor agregado que dan a la buena práctica las características que la convierten en tal.
Teniendo en cuenta que las prácticas exitosas no solamente deben cumplir con altos índices de registro de personas sino que también se apoyan en componentes que facilitan la implementación y operación de las mismas, así como su replicabilidad, dentro de los criterios de valor agregado que mantiene una buena practica mencionamos los siguientes:
 Sustentable.- Entendemos pos sustentable que sea socialmente soportable, viable económicamente y de corte equitativo, en el tiempo. Esta es una característica muy importante y fundamental dentro del desarrollo de las prácticas exitosas.
 Enfoque de servicio al cliente.- Dentro del servicio al cliente, encontramos la calidad de atención en lo que se refiere a la oferta a la población, como parte o fin de la práctica. De preferencia, comprobar con encuestas de satisfacción al cliente.
 Tiempo de entrega óptimo del trámite.- Tiempo en que se presenta el servicio y en que se da el resultado del trámite, dentro de este término nos enfocamos en el tiempo de respuesta entre solicitud y resultado.
 Otras fuentes de financiamiento.- Las prácticas exitosas tienden a ser capitalizadas o lanzadas por las instituciones públicas. Además, tienen la facilidad dentro de su diseño de contar con fuentes de financiamiento alternas ya sea por parte de donantes de otros sectores u organismos internacionales.
 Alianzas con distintos sectores.- Aquellas prácticas que no solamente recaigan, dentro de sus características operativas, en una sola institución sino que compartan su marco de operación con demás instituciones que tengan como objetivo o fin dentro de sus planes la población objetivo.
 Nivel de accesibilidad.- Esta característica se entiende no solamente al tipo de población al que este enfocado, sino a la cobertura, implementación y facilidad otorgada hacia la población que se tiene como segmento objetivo.
 Tiempo de implementación/repuesta de práctica.-Dicho término se encuentra muy de la mano con cuestiones operativas como el tiempo de entrega óptimo, el servicio al cliente y nivel de accesibilidad, entre otros. Sin embargo, el tiempo de implementación de la práctica nos ayuda a conocer el lapso de duración entre que se inicia la campaña
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y el momento en el que comienza a arrojar los resultados esperados; esto, con el fin de complementar la planeación para alcanzar las metas propuestas.
 Alineación de tecnología/comunicaciones.- La mayoría de las prácticas exitosas cuentan con la implementación de tecnología, desde unidades móviles, impresoras térmicas, unidades de GPS, redes y bases de almacenamiento y trasferencia de información. Dentro de esta característica hacemos referencia a la implementación de tecnología correctamente alineada a los fines que persigue la línea de acción.
 Replicabilidad.- Esta tipo de índice se refiere a los resultados que se obtendrían al aplicar la buena práctica en alguna región que tenga las características donde se llevó acabo la primera implementación de la práctica. El objetivo es conocer el impacto que tendría la buena práctica en condiciones similares y el efecto de la misma en la población. Este tipo de índice, si no se encuentra al principio, puede ser elaborado luego para conocer los alcances de la misma.
 Aspecto financiero.- Con esto nos referimos a la rentabilidad de la práctica en términos de beneficio/costo tanto para el Estado como para los usuarios.
 Valor al cliente.- Como cliente nos referimos a qué ventajas o facilidades el servicio otorga a los usuarios. Más allá del servicio al cliente, se busca conocer el valor del usuario en cada uno de los procesos del trámite de registro/campaña/acción etc.
 Procesos internos.- Con esta característica nos referimos de qué manera los procesos internos de la práctica la ayudan a desempeñarse de una manera efectiva. De otra forma, se podría considerar qué tan alineados se encuentran los procesos de la práctica en la percepción que la población sobre ella.
 Aprendizaje y crecimiento-Algunas de las prácticas exitosas cuentan con el factor de capacitación para el desarrollo e implementación de la misma, es por eso que dicho criterio cobra importancia para la clasificación de una buena práctica.
 Tipo de nivel de seguridad.-Con esto nos referimos al nivel de seguridad que es desarrollado por la práctica en cuanto a los productos entregados. Por ejemplo, actas de registro, claves únicas de población, tipos de candados de seguridad que tienen los documentos a tramitar, entre otros.
 Interoperatividad.-En cuanto al manejo de la información, se considera el trabajo conjunto con, por ejemplo, institutos de estadísticas vitales, hospitales, organismos públicos etc.
 Enfoque de vulnerabilidad.-Con esta característica nos referimos al nivel de población marginada, con necesidades especiales o grupos étnicos que puedan hacer uso de la práctica.
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Matriz de Evaluación de las Prácticas exitosas.
Después de haber clasificado las líneas de acción y las características, contamos con la siguiente matriz:
La forma que se pondera la siguiente tabla es en función a los valores asignados por característica a las líneas de acción:
Con ello se asignará a cada una de las columnas la ponderación necesaria por característica y por línea de acción, por lo que podremos asignar un valor general a la práctica, con el fin de comprender las mejores. Cuando la práctica abarque varias líneas de acción se dará una ponderación por práctica global. Esta se calcularía de la siguiente forma:
(Σ Criterios)+(Σ líneas de acción) = Ponderación por práctica global
Muy alto 6 Alto 5 Adecuado 4 No adecuado 3 Bajo 2 Muy Bajo 1 Nombre de la Practica:_____________________________Campañas de RegistroMarcos NormativosIntegracion de ServiciosProgramas o Iniciativas entre sectoresCampaña de SensibilizacionTotal CaracteristicasSustentableEnfoque de Servicio al clienteTiempo de entrega optimo de tramiteOtras fuentes de financiamientoAlianzas con distintos sectoresAccesibilidadTiempo de implementacion/respuesta de practicaAlineacion de tecnologia/comunicacionesReplicabilidadAspecto FinancieroValor al ClienteProcesos internosAprendizaje y CrecimientoNivel de SeguridadInteroperatividadEnfoque de VulnerabilidadTotal lineas de accion
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COMENTARIO FINAL.
En este espacio se le solicita, si usted así lo desea, comentar algún aspecto que considere relevante de la práctica que esta ponderando.
Factores claves para la implementación de la buena práctica.
Barreras principales para la aplicación de la buena práctica.
La metodología presentada, tiene como finalidad el identificar las prácticas exitosas por el manejo e implementación de características de valor agregado. La mayoría de las instituciones realizan su propio análisis o someten sus prácticas a la matriz, con el fin de conocer y poder explotar los efectos positivos para lograr el desarrollo de prácticas integrales, las cuales tienden al manejo de valor agregado tanto para la población como para la institución en si.
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Article II. Análisis y mitigación de riesgos para la implementación de las prácticas exitosas.
Dentro de la implementación de las prácticas exitosas, debido a sus características operativas de proyecto, se encuentran sujetas a distintas clases de riesgo. El análisis y la gestión de los mismos siempre deben estar presentes en la implementación de las prácticas exitosas. Los objetivos de la gestión de riesgos de las prácticas consisten en aumentar la probabilidad y el impacto de los eventos positivos y disminuir la probabilidad y el impacto de los eventos adversos para la práctica. Los procesos de gestión de los riesgos los cuales sugerimos sean monitoreados son los siguientes:
1. Planificación de la gestión de los riesgos: Decidir cómo enfocar, planificar y ejecutar las actividades de gestión de riesgo para
una buena práctica.
2. Identificación de riesgos.-Determinar qué posibles riesgos pueden afectar a la práctica y documentar sus características.
3. Análisis cualitativo de riesgos.-Priorizar los riesgos para realizar otros análisis o acciones posteriores, evaluando y combinando su probabilidad de ocurrencia y su impacto.
4. Análisis cuantitativo de riesgos.-Analizar numéricamente el efecto de los riesgos identificados en los objetivos generales de la práctica.
5. Planificación de la respuesta a los riesgos.-Desarrollar opciones y acciones para mejorar las oportunidades y reducir las amenazas a los objetivos de la práctica.
6. Seguimiento y control de riesgos: Realizar el seguimiento de los riesgos identificados, supervisar los riesgos residuales, identificar nuevos riesgos, ejecutar planes de respuesta a los riesgos y evaluar su efectividad a los largo del ciclo de vida u ejecución de la práctica.
Como mencionábamos, los riesgos tiene un impacto positivo o negativo sobre al menos un objetivo de la práctica, como tiempo, costos, alcance o calidad. Dentro de las prácticas exitosas, muchos de sus objetivos se encuentran ligados o tienen como base alguno de los objetivos mencionados. Un riesgo puede tener una o más causas y, si se produce, uno o más impactos. Por ejemplo el tener una falta de personal a la mitad de la implementación de una práctica puede llegar afectar la meta de cobertura que se tiene planeada, así como el tiempo de implementación de la misma.
En cuanto a la clasificación de los riesgos, tenemos dos tipos de riesgos: aquellos que puede ser analizados y contenibles, así como aquellos que solamente pueden ser tratados con un plan de contingencia ante los cuales no se pueden gestionar muchas opciones. Las instituciones perciben los riesgos por su relación con las amenazas al “Para tener éxito, la organización debe estar comprometida a tratar la gestión de riesgos de forma proactiva y consistente durante todo el proyecto”
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éxito de la práctica o proyecto o por las oportunidades de mejorar las probabilidades de éxito de la misma.
Al momento que nos referimos a los impactos positivos del riesgo, queremos decir que existen ciertos riesgos que valen la pena ser tomados después de ser analizados. Por ejemplo, si se realiza una campaña de sensibilización o de registro en una zona rural la cual esta teniendo mucho éxito, y se decide por adoptar un cronograma de ejecución rápida, es un riesgo que se corre para lograr una fecha de conclusión anterior o abarcar más población. Los riesgos que constituyen oportunidades, como la aceleración del trabajo que puede lograrse asignando personal adicional, pueden ser seguidos para beneficiar los objetivos de la practica o proyecto. Éstas son las oportunidades o efectos positivos que los riesgos también implican. A continuación, explicaremos más a detalle el desarrollo del plan de gestión de riesgo:
Planificación de la gestión de riesgos.-Dentro de las prácticas exitosas, las instituciones registrales deben realizar una planificación cuidadosa con el fin de asignar recursos y materiales para la evaluación, reacción y cause de los riesgos que se presenten. Dentro del plan general de gestión de riesgos es importante cubrir los siguientes aspectos.
Risk Planification Process.-Risk Managemente McGrawhill
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REUNIONES DE PLANIFICACIÓN Y ANÁLISIS.
A estas reuniones deberán ser convocados cualquier persona que tenga la responsabilidad de gestionar las actividades y ejecución de riesgos, desde operativos, directores, financieros, administrativos etc. En las reuniones se definirán los planes básicos para llevar a cabo la gestión de riesgo, así como el desarrollo de los elementos de costos, definición de actividades acorde al cronograma respectivamente y la asignación de responsabilidades conforme a los riesgos.
Dichos elementos se juntarán con las categorías de riesgo, las definiciones de categorías de riesgo y sus niveles, la probabilidad por tipo de riesgo, el impacto por tiempo de objetivo; se adaptarán para la práctica específica dentro de la matriz de probabilidad e impacto.
En resumen el plan de gestión de riesgo pasará a ser, un subelemento del plan de gestión de la buena práctica. Dentro de este es necesario definir lo siguientes aspectos:
I. Metodologías.- Métodos, herramientas y fuentes de información a utilizarse.
II. Roles y responsabilidades.-Define el líder, el personal de apoyo y los miembros del equipo de riesgos para cada tipo de actividad del plan de riesgo. Asigna personas a estos roles y explica sus responsabilidades.
III. Preparación del presupuesto.-Asigna recursos y estima los costos necesarios para la gestión de riesgos a fin de incluirlos en la línea de presupuesto del proyecto.
IV. Periodicidad.-Define el intervalo de tiempo para llevar acabo el proceso de gestión de riesgo o evaluación, dentro del periodo de implementación y desarrollo de la buena práctica. Estas actividades deben ser incluidas dentro del cronograma del proyecto.
Identificación de riesgos
La identificación de riesgos es un proceso iterativo, ya que se pueden ir descubriendo nuevos riesgos conforme la práctica se desarrolla. La frecuencia de la iteración y quien participara en cada ciclo variara de una práctica a otra. Algunas de las técnicas de identificación de riesgos son:
Tormenta de ideas.- El objetivo de la tormenta de ideas es obtener una lista de todos los posibles riesgos. Es por esto la importancia del involucramiento de todos los gestores y operadores de las mismas. Pueden utilizarse como marco algunas categorías de riesgo, por ejemplo político, social, presupuestario, calidad, logística etc. Y, dentro de estos marcos, comenzar con un desglose de los riesgos involucrados en cada uno, para después ser priorizados y categorizados por tipo y definiciones.
Técnica de Delphi.- Esta es una forma de llegar a un consenso de conocedores o especialistas. Un facilitador será el encargado de solicitar ideas acerca de los riesgos de la práctica por medio de un cuestionario. Dichas respuestas son resumidas y luego enviadas nuevamente al grupo de conocedores, para realizar comentarios adicionales hasta lograr el consenso. Esta técnica es útil cuando se requiere reducir
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sesgos entre los datos y evita que cualquier persona ejerza influencias impropias en el resultado.
Entrevistas.- Esta es una de las principales formas para la recolección de datos. Dichas entrevistas son dirigidas a expertos, personas involucradas así como ajenas a la operación del proyecto, mas no a los tomadores de decisiones.
 Identificación de la causa.- una investigación de las causas de los riesgos que se presenten ayuda crear actividades preventivas que sirven como marco para la definición de los riesgos así como su agrupación.
 Análisis de las asunciones.- Esta herramienta explota las asunciones (referido a aspectos asumidos) en las que se basa el desarrollo de las prácticas exitosas. La exploración de la validez de las mismas nos ayuda a identificar riesgos de carácter inexacto, inconsistente e incompleto de las asunciones.
 Técnica de diagramación.- Dentro de las técnicas de diagramación de riesgos podemos incluir las siguientes,
 Diagramas de causa y efecto.- Mejor conocidos como diagramas de Ishikawua o de espina de pescado, y son útiles para identificar las causas de los riesgos. Dentro de los diagramas de causa y efecto, se menciona el efecto que tiene cada actividad dentro de la organización; por ejemplo, una mala atención al cliente se refleja en la organización en un aumento del número de quejas o en la percepción pública de la organización.
 Diagramas de flujo de sistemas.-Estos nos muestran cómo se relacionan los diferentes elementos de un sistema y el mecanismo de causalidad. A tal acción completada le sigue otra de distinto índole. La pregunta acerca de la probabilidad para que la segunda acción sea llevada acabo nos puede llevar a la identificación operativa de los riesgos, dentro de un marco de operación establecido por la institución. Por ejemplo, un flujo de sistemas nos muestra las actividades a que se llevan acabo dentro de un proceso, como puede ser el caso de instalar una computadora; para ello, las acciones que se llevan acabo serian colocar el monitor sobre un escritorio, conectarlo al CPU, prender la maquina etc.
 Diagrama de Influencias.-Estos diagramas son representaciones gráficas de las situaciones que muestran influencias y que tiene un efecto dentro de la implementación y desarrollo de la práctica, mostrando de una forma enfocada el desarrollo entre variables y resultados, por ejemplo:
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Análisis cualitativo y cuantitativo de riesgos.
El análisis cualitativo es una forma rápida y rentable de establecer prioridades dentro de los riesgos de las actividades de las prácticas exitosas, con el objetivo de dar una respuesta a los mismos utilizando la probabilidad de ocurrencia, el impacto sobre los objetivos de la práctica y centrándose en los riesgos de alta prioridad, dentro de las restricciones de la buena practica, por ejemplo presupuesto, tiempo, impacto y calidad.
La evaluación de probabilidades de los riesgos investiga la probabilidad de que ocurra cada riesgo, la evaluación del impacto y sus consecuencias. Por lo que para cada riesgo se evalúa su probabilidad e impacto, dichos riesgos pueden ser evaluados como mencionábamos en entrevistas o reuniones con gente que tenga la suficiente familiaridad con las actividades realizadas por la práctica.
Es necesario el juicio de expertos o personal con muchos años de experiencia en la operación de prácticas registrales de distinta índole, ya que se puede dar el caso en que la practica por ser innovadora o de nueva implementación no se tengan datos históricos u ejemplos del desarrollo de actividades y riesgos presentes. Los niveles de riesgo son definidos dentro de las entrevistas, conforme a una tabulación elaborada por la institución a su personal como se muestra en la grafica 1.1.
Análisis cuantitativo.
El método típico para priorizar los riesgos es una tabla de búsqueda o una matriz de probabilidad e impacto. El registro civil es el encargado de establecer las combinaciones específicas de probabilidad e impacto que llevan a que un riesgo sea calificado como de importancia “alta”, “moderada” o “baja” con la correspondiente importancia para planificar respuestas al riesgo. Registro Civil
(Población)
Barreras de Implementación
Praxis Substituta
Barreras de Operación
Corrupción
Gastos No justificados
Piratería
Distribución de trabajo
Objetivos no alineados
Duplicidad de Funciones
Falta de políticas segmentadas
Evaluación del desempeño
Licitaciones
Influencia de los
Compradores
(Gobierno)
Calidad del producto
Incentivos
Satisfacción de la demanda
Entrenamiento
Capacidad de Información
Planeación de recursos
Influencia de los proveedores
(Empresas/ONG´s
/Agencias)
Distribución
Capital Humano
Costo
Costos indirectos
Promoción
Alineación
Evaluación de Metas
Planificación Rotativa
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La escala de impacto refleja la importancia del riesgo sobre los objetivos prioritarios de la práctica así como el área que recibe dichos impactos, las cuales pueden ser categorizadas en costo, tiempo, calidad y alcance por mencionar algunas. Sin embargo, cada práctica e institución registral definirá aquellas categorías que sean prioritarias.
La asignación de valores numéricos para la evaluación de impactos se puede establecer de tipo no lineal, por ejemplo 0.05, 0.10, 0.20, 0.40, 0.80. Estos números son complementados con escalas relativas de impacto, como por ejemplo “muy bajo”, “bajo”, “moderado”, “alto” y “muy alto”, como en la tabla 1.2
Tabla 1.1.- Aproximaciones o valores otorgados a riesgos, de acuerdo al porcentaje de veces que suceden o puedan llegar a suceder, estas probabilidades deben ser consultadas en entrevistas con las personas involucradas en la práctica y de ser necesario con expertos para aumentar su objetividad e imparcialidad.
Tabla 1.2.-Dentro del impacto del riesgo en los objetivos o metas de nuestra práctica, definimos la siguiente escala para con esto poder tener una medida de interpretación del impacto que tendría el riesgo en nuestras actividades, esta tabla se complementa con la probabilidad de la frecuencia con la que pudiera pasar.
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Al complementar nuestras dos tablas, tanto la de probabilidad como la de impacto, desarrollamos nuestra matriz de riesgo.
Por ejemplo:
Con estas matrices y sus ponderaciones podemos hacer un listado de las acciones de respuesta que llevaríamos acabo, las cuales ya contemplan el personal, el grado de jerarquía, nivel de autoridad, entre otros.
El seguimiento y monitoreo de las actividades de riesgo, al momento de ser parte de un plan de gestión de riesgo dentro de la programación de operaciones generales de la buena prácticas, es definida en lapsos de monitoreo por parte de las instituciones del registro civil.
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CONCLUSIONES
Y OBSERVACIONES
as prácticas exitosas que se ha mencionado en este manual tienen como característica en común el desarrollo de la calidad de las instituciones registrales y el abatimiento del subregistro dentro del enorme marco donde se pueden desarrollar las prácticas. Cada práctica descrita cuenta con aspectos de valor agregado las cuales confirman a las instituciones del registro civil como modelos innovadores dentro de las instituciones públicas.
Las prácticas exitosas, son un medio para dotar, concientizar y apoyar la percepción de la población acerca de sus instituciones registrales. No solamente son una obligación, sino que la implementación de las mismas refuerza la presencia del Estado y de la gobernabilidad, dando elementos necesarios para el buen gobierno y el desarrollo de las sociedades.
Las alianzas interinstitucionales presentadas en este manual entre los organismos públicos, y también con el sector privado y organismos internacionales, hacen evidente la importancia de las mismas para la resolución y atención de escenarios prioritarios de atención. Dicha atención, sin las alianzas mencionadas, no podría ser llevada acabo o se haría más compleja la implementación de servicios con valor agregado. Los registros civiles, dentro de su área de atención, tienden a convertirse en las fuentes de información primarias para los Estados sobre su población. El intercambio de información y esfuerzos entre distintos organismos públicos duplica el impacto de políticas públicas enfocadas hacia poblaciones vulnerables o de atención prioritaria, así como aumenta la eficiencia de aplicación de presupuestos públicos.
Las distintas técnicas y procedimientos que se ha mencionado en este manual plasman la labor de planeación y estrategia que es parte de la dinámica pública de los institutos de registro civil en la región.
C a p i t u l o IV
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El control y monitoreo de los recursos ha obligado a las instituciones del registro civil a desarrollar esquemas innovadores en la aplicación de sus prácticas para llegar a más población, fomentar la calidad del servicio y fortalecer el papel de los institutos registrales en la región.
Cabe resaltar que la mayoría de los procesos aquí descritos obedecen a una mejora de procesos de las instituciones del registro civil, ya que no solamente es necesario contar con el presupuesto para el desarrollo de prácticas exitosas; la sistematización de las operaciones de los registros civiles y la aplicación de tecnologías ayuda a la consolidación de las metas y al desarrollo de nuevo esquemas operativos más rentables. Pero, para conseguir estos procesos, es necesario el desarrollo e integración de equipos de trabajo de alto rendimiento, los cuales son los responsables del rol de las instituciones del registro civil.
Las prácticas exitosas de los registros civiles se han consolidado como una excelente forma de integración, tanto a nivel operacional como estratégico, entre los registros civiles de la Región, fomentando el diálogo entre los mismos y ayudando al combate del subregistro. También son claros ejemplos del desarrollo organizacional que se puede llegar a alcanzar.
Se agradece la participación activa de los registros civiles, y se espera seguir acompañándolos en el desarrollo e intercambio de prácticas exitosas en toda la Región. A través del contínuo trabajo conjunto, se podrá identificar nuevas prácticas exitosas que serán presentadas en manuales futuros.

La interculturalidad como campo social *

La interculturalidad como campo social *
Resumen Si las palabras “intercultural” e “interculturalidad” son hoy en día de uso común y ocupan un lugar central en la nueva retórica neo-indigenista de Estado, cabe recordar que no era el caso hace solo un poco menos de veinte años atrás cuando Chile aún no se imaginaba como nación multicultural y pluriétnica. En este trabajo desarrollamos una reflexión con respecto de la manera como la noción de interculturalidad ha perdido progresivamente su potencial subversivo y político para ser incorporada a la nueva agenda etnodesarrollista estatal que no considera a la autonomía y al autogobierno como la base de una nueva relación entre Estado y pueblos indígenas. Asimismo hacemos la hipótesis que para entender lo que es la interculturalidad conviene considerarla como un campo social en el que los agentes llevan a cabo luchas de clasificaciones que desembocan en la definición de lo que es la cultura indígena legitima. Palabras clave: interculturalidad, campo social, colonialidad del poder, capital social Abstract The words “intercultural” and “interculturalism” are definitely part of our everyday vocabulary. Nevertheless, one must recall that it has not always been the case. For, before the Chilean nation started to be imagined as multicultural and pluriethnical, the notion of interculturality used to be a critical and subversive one. In this paper, we shall examine the ways this notion has been taken over by state agents and incorporated into the new multicultural agenda. Instead of looking at interculturality as a method or an analytical concept, we shall state that it constitutes a new social field in which social agents struggle over the legitimate definition of indigeneity. Key words: interculturalism, social field, coloniality of power, social capital 1) Introducción Desde la vuelta a la democracia, y bajo los distintos gobiernos de la Concertación, se ha iniciado en Chile un proceso de redefinición de la relación del Estado con los pueblos indígenas del país. Los debates públicos con respecto a la deuda histórica de Chile para con “sus etnias originarias”, la promulgación de una nueva legislación que reconoce y promueve la diversidad cultural y la creación de nuevas instancias de mediación entre el Estado y los pueblos indígenas, conducen a muchos observadores a sostener que el país ha dejado definitivamente atrás la vieja y obsoleta política asimilacionista de los siglos anteriores. El discurso político oficial repite ad nauseam que Chile ha entrado en el tercer milenio dotado de una política de reconocimiento que le permite
redefinirse como nación, ya no en base a la tradicional matriz blanca-europea, sino como entidad pluricultural y multiétnica. A través de la implementación de un innovador y multimillonario programa de etnodesarrollo(1), del fomento de la participación comunitaria indígena y de la instalación de políticas interculturales en salud y educación, se busca conseguir la verdadera “integración” de las poblaciones originarias y caminar hacia la formación de una ciudadanía cultural. Definiendo en una sola palabra de aparente sencillez este nuevo marco social, ideológico, legal e institucional, el multiculturalismo se ha instalado con fuerza en la arena pública. Los problemas sociales se declinan desde ahora en clave étnica. Nuevos rituales públicos contribuyen a fabricar la imagen de un Chile plural pero unido. El país parece haber iniciado el tercer milenio animado de un impetuoso deseo por re-imaginar su cuerpo político como nación, dispuesto a reparar el daño histórico infligido a sus poblaciones originarias y a otorgarles a sus hijos nativos un lugar digno en el seno de la comunidad nacional. En este ensayo, desarrollamos una reflexión con respecto de la naturaleza de este nuevo proyecto cultural nacional y nacionalizador llamado multiculturalismo a través de la constitución y estructuración de lo que denominamos el campo etnoburocrático intercultural. Planteamos algunas hipótesis sobre la manera como se está implementando este nuevo orden de la cosa pública vía la redefinición de las figuras de la alteridad y el uso de nuevas tecnologías de saber-poder para la resolución del llamado “problema indígena”. Pues si bien numerosos trabajos tratan del tema de la interculturalidad, observamos que la mayoría padecen de lo que llamaríamos una patología en la construcción del objeto de estudio. Pues en lugar de adoptar una perspectiva relacional, tienden a aprehender a la interculturalidad como categoría analítica o como un método y no como nuevo espacio social de luchas de clasificaciones del que conviene dar cuenta. Es dable notar, además, que se ha tendido a abordar el multiculturalismo como un hecho social ya dado o como un programa político coherente y predefinido, cuando en realidad nos parece que hay que aprehenderlo en tanto que proyecto político-cultural en construcción, tensionado, contingente y lleno de contradicciones, que se va desplegando a través de nuevas luchas de poder y de clasificaciones entre los nuevos agentes sociales estatales o para-estatales. Y es precisamente en estos nuevos espacios de la interculturalidad en construcción, que los agentes circulan en forma no aleatoria intentando legitimarse y acumular un capital específico al nuevo campo etnoburocrático. En la primera parte de este ensayo, nos focalizaremos sobre la manera como el potencial critico inicial de la interculturalidad ha tendido a ser diluido en el nuevo contexto de la política neo-indigenista de Estado. Nos concentraremos en un segundo momento sobre los mecanismos de funcionamiento de este nuevo campo intercultural, un campo que ha tendido a definirse paulatinamente como el único espacio legítimo y legal de discusión de las demandas indígenas. Plantearemos para concluir que el análisis del campo de la interculturalidad nos ofrece la oportunidad de examinar los mecanismos mediante los cuales se produce y reproduce esta impostura legítima llamada Estado.
2) Interculturalidad: la colonización de un concepto crítico En las dos últimas décadas, la interculturalidad se ha transformado en la nueva palabra a la moda del discurso político y cultural dominante en Chile. La pertinencia de los programas públicos dirigidos hacia los pueblos indígenas se determina en función de su grado de interculturalidad. Se exige de los funcionarios públicos que sean sensibles a la diferencia cultural, que sean “más interculturales” y se les capacita para ello. Escasas son las universidades que no hayan incorporado a sus mallas curriculares algo relativo a la interculturalidad. Los diplomas y diplomados en interculturalidad se han multiplicados ad infinitum. Lejos de limitarse al ámbito originario de la educación, la interculturalidad se aplica desde algunos años a los dominios de la salud, de la gestión cultural y patrimonial, del derecho, de la economía, etc. Ahora bien, si las palabras “intercultural” e “interculturalidad” son hoy en día de uso común y ocupan un lugar central en la nueva retórica neo-indigenista de Estado, cabe observar que no era el caso hace solo un poco menos de veinte años atrás cuando Chile aún no se imaginaba como nación multicultural y pluriétnica. Lejos de emplearse en el ámbito de las políticas públicas o de ser una noción del sentido común, la interculturalidad era un concepto usado por las organizaciones indígenas conectadas a las franjas progresistas del mundo de la investigación-acción de base. En efecto, a mitad de los años 1990, la interculturalidad remitía más bien a un accionar y a un pensamiento político anti-sistémico que ponía en tela de juicio el etnocentrismo de la sociedad chilena dominante y el sesgo cultural imperante en los distintos aparatos de Estado (escuela y salud pública). En aquellos años, los lideres y dirigentes indígenas afirman que, a diferencia de los criollos o chilenos no-indígenas, ellos son interculturales o biculturales, pues además de ser bilingües, han desarrollado la capacidad de manejarse social y culturalmente entre y en dos mundos. Ante la política paternalista de asimilación del Estado, los indígenas y los militantes de la causa indígena reclaman el derecho a una mayor autonomía en la educación de sus niños y exigen que se tome en cuenta la diversidad cultural existente en las zonas del país de alta densidad de población nativa. Asimismo la interculturalidad representa tanto una característica de la condición sociohistórica del individuo indígena como un reclamo de las bases movilizadas de la población nativa que rechazan la política homogeneizadora de la institucionalidad dominante. Como en otros países del continente (2), la noción de interculturalidad es manejada por unos militantes y profesionales autóctonos que la vinculan a los ámbitos de la autogestión y de la educación bilingüe y la usan para revalidar los conocimientos y de las culturas indígenas. En resumidas cuentas, si la interculturalidad se hace presente en la esfera pública es porque los indígenas (y los militantes sociales de base que se formaron en la lucha contra la dictadura) consideran su implementación como un acto político decisivo hacia el reconocimiento de la especificidad cultural nativa y la visibilización de su experiencia histórica de adaptación/resistencia al orden sociopolítico dominante. En otras palabras, la interculturalidad remite a una praxis que tiene por objeto contrarrestar la opresión política a la vez que permite imaginar la post-colonialidad. Es definida y operacionalizada en los márgenes del Estado por unos agentes sociales subalternos que buscan acabar con el proceso de invisibilización cultural al que fueron y siguen siendo sometidos.
Pertenece al ámbito de las luchas y reivindicaciones sociales en contra de un Estado que no ha cesado de imponer una representación de la nación chilena como criolla y de una patria sin indios. La interculturalidad representa “una forma otra de pensamiento relacionado con y contra la modernidad/colonialidad, y un paradigma otro que es pensado a través de la praxis política” (Walsh, 2007: 47). Ahora bien, pocos años después, a fines de los años 1990, el panorama empieza a cambiar. El término de “interculturalidad” se encuentra gradualmente vaciado de la carga crítica que tenía en los años anteriores. Es cada vez menos un concepto que permite pensar la descolonización material y simbólica de los indígenas. Paulatinamente colonizado o captado por la formación discursiva estatal, es el objeto de un profundo proceso de resemantización. En un contexto de reconfiguración del Estado y de redefinición de las relaciones entre agencias estatales, para-estatales, sociedad civil y actores privados, la interculturalidad se encuentra “operacionalizada” en los ámbitos oficiales, dominantes y formales de las administraciones estatales, de las ONGs, de las consultoras, de las grandes empresas privadas y de las agencias de desarrollo. Llega a representar una herramienta conceptual central de las estrategias neo-indigenistas de Estado y refleja “un esfuerzo por incorporar las demandas y el discurso subalterno dentro del aparato estatal” (Walsh, 2007: 55). Como bien lo señalara el médico chileno Jaime Ibacache (3) en 1999 -es decir en un momento en que la interculturalidad se estaba constituyendo en el método y marco representacional privilegiado de tratamiento de la diferencia cultural- “la interculturalidad es un tema que le interesa más bien al Estado de cómo poder hacer que los pueblos originarios se comporten como el Estado quiere” (Boccara, Ibacache y Ñanco, 2001: 99-102). La noción de interculturalidad no solo pasa a ser parte del bagaje conceptual elemental de toda persona con protagonismo en el ámbito de las políticas públicas, sino que se inserta en la cotidianeidad del ciudadano chileno común. Llega a ser de uso tan frecuente que los más variados agentes sociales la manejan como si su significado fuera evidente, fijo en el tiempo y compartido por todos. Hace parte desde ahora del sentido común del ciudadano-consumidor moderno, globalizado y abierto a la diversidad cultural. Todo el mundo es intercultural o pretende serlo tanto en espíritu como a través de sus prácticas. El ciudadano y las empresas deben mostrarse sensibles a la diversidad cultural, conocer y respetar al “Otro” e instaurar un terreno de entendimiento o una suerte de middleground con sus compatriotas nativos. Pero hay más. Pues la interculturalidad no solo representa un fenómeno social existente o deseado. Es también un hecho jurídico. Establecida mediante la Ley Indígena de 1993, es ratificada a través de varios decretos de los Ministerios de Educación y de Salud. La interculturalidad se encuentra así extraída del campo de las luchas políticas anti-hegemónicas indígenas para ser importada en el ámbito de las políticas estatales y, progresivamente, incorporada al dispositivo retórico-conceptual de las consultoras y agencias de cooperación y desarrollo. Se transforma en la ideología y metodología dominante de tratamiento de la diferencia cultural. Delimita el marco legal a partir del cual las agencias de Estado y para-estatales deben desde ahora atender a las poblaciones nativas y encauzar al fenómeno de la plurietnicidad. Ahora bien, la captación, resemantización y refuncionalización del concepto por parte de los agentes estatales y para-estatales no se hizo sin tensiones ni contradicciones. La segunda mitad
de los años 1990 representa el momento en que los defensores de la interculturalidad como categoría crítica de descolonización del saber y de las relaciones sociales se enfrentan a los nuevos expertos de la emergente tecnología intercultural de Estado. Es así como, por ejemplo, en 1999, durante un masivo encuentro nacional de salud y pueblos indígenas en Villarrica, varios invitados mapuche manifiestan abiertamente su disconformidad con la manera como los agentes de Estado definen o pretenden usar la interculturalidad (4). Afirman que la nueva tesis oficial de un “espacio de encuentro entre dos culturas” tiende a desvincular los problemas culturales de los procesos socio-históricos de dominación social, explotación económica y sujeción política. Un machi (chaman) plantea que los problemas de salud de los mapuche no se resolverán mediante la construcción de invernaderos para plantas medicinales financiados por programas interculturales en salud, sino que por la devolución de las tierras usurpadas a las comunidades indígenas y la lucha contra las grandes empresas forestales. Un comunero de la zona del Lago Budi, militante del Consejo de Todas las Tierras, señala que el mayor problema de salud que enfrentan las comunidades lafkenche es la construcción de la Carretera de la Costa que atraviesa el territorio nativo sin aportar ningún beneficio a los indígenas. El director del hospital indígena rural de Makewe recuerda a los funcionarios del Ministerio de Salud que los mapuche son interculturales desde hace siglos pues tuvieron que adaptarse para sobrevivir, antes de añadir que ahora son los wingka los que tienen que abrirse y aprender del Otro. Otra persona, conocida y respetada por los comuneros mapuches y primer facilitador intercultural del hospital regional de Temuco, se niega a presentar su ponencia en lo que él define como un “supuesto espacio de la interculturalidad”. Se queja de que se le haya impuesto un límite de tiempo para su alocución y afirma que eso remite fundamentalmente a una concepción wingka del debate. Explica que se platica mucho de interculturalidad pero no se practica y que una vez más se impone una norma exterior pues, a diferencia de los wingka, los mapuches debaten hasta que se haya llegado a un acuerdo sin que exista restricción de tiempo. Demuestra asimismo que concibe esta reunión como un espacio de negociación política entre los Mapuche y los agentes de Estado y no como un simple encuentro donde los indígenas reunidos deberían firmarle un cheque en blanco al Estado para que opere en las comunidades indígenas e implemente políticas de salud públicas “con pertinencia cultural”. Mientras los funcionarios presentes pretenden definir las características de la interculturalidad desde un punto de vista meramente formal-administrativo y desde los valores e intereses del Estado, los Mapuche, en su territorio, se reivindican como sujeto político autónomo dotado de capacidad de negociación y de una institucionalidad política propia. La disyunción aparece de manera clara en este encuentro entre, por un lado, los dirigentes y líderes indígenas que conciben la interculturalidad como una praxis política que abre la posibilidad de pensar y actuar desde el saber propio (kimün) y, por otra parte, los agentes estatales, aún poco preparados o capacitados, que piensan la interculturalidad como un espacio neutro y casi encantado de la comunicación sin fronteras entre culturas. Mientras las autoridades indígenas ven la interculturalidad como un arma política central en el proceso de descolonización material y simbólica, los agentes de Estado la conciben como una herramienta para pensar la unidad nacional en la diversidad cultural y como medio para incorporar los indios al proceso de modernización. Sintetizando con humor la opinión de muchos mapuche presentes en Villarrica y
apuntando al paternalismo y a la nueva hegemonía que se esconden detrás de esta nueva palabra, un dirigente declara lo siguiente: “!No le pedimos al Estado que nos dé una mano, le pedimos que nos la saque de encima!”. Es así como en reiteradas oportunidades las críticas se manifiestan en contra del nuevo uso que los agentes del Estado hacen de la interculturalidad. Los dirigentes y profesionales de las asociaciones y organizaciones indígenas de base sienten que se les está despojando de una noción que, de alguna manera, habían hecho suya. Este desposeimiento se acompaña además de un proceso de resignificación que reduce la interculturalidad a un diálogo horizontal y a una espacio neutro de relaciones (¡pero siempre elaborado y conceptualizado desde el Estado!) entre dos culturas, aunque la historia de las interacciones entre indígenas y no-indígenas se caracterice por la violencia, la imposición de un arbitrario cultural, la discriminación y la explotación. Notemos, por otra parte, que al definir la interculturalidad ya no solo como concepto sino que como espacio social orquestado desde arriba, los agentes del Estado tienden a inmiscuirse paulatinamente en los asuntos culturales de las comunidades. Así es como lejos de ser percibida como un progreso o “una oportunidad”, la incipiente política intercultural de Estado es considerada por muchos indígenas como un nuevo dispositivo de desposeimiento material y simbólico, de despolitización y deshistorización de los problemas de dominación cultural y de imposición de una nueva hegemonía en ámbitos que, hasta ese entonces, habían quedado fuera del alcance de la política estatal. Varios indígenas presienten que con la institucionalización de la interculturalidad en salud, el Estado tendrá a ejercer un mayor control sobre ellos, sus terapeutas y comunidades. Lo que los dirigentes indígenas esperan del Estado no es mayor control sino que los apoye económicamente, mejore el acceso de los comuneros al sistema de salud formal y despenalice las prácticas curativas nativas. No desean que los agentes de Estado se entrometan en los asuntos intracomunitarios o intervengan en e investiguen las maneras indígenas de concebir la salud. Una mujer indígena que trabajaba en el ámbito de la educación intercultural bilingüe me confió encontrar que el hecho de censar a las machis le parecía un acto de agresión hacia el pueblo mapuche. Los miembros de la Asociación Mapuche para la Salud del hospital rural de Makewe, que vinculaban directamente la salud intercultural con la autogestión y la autodeterminación, veían con mucho recelo que la política intercultural fuera definida desde el Estado y se sentían molestos por la soberbia de los agentes estatales que venían del Norte del país a ofrecerles participación a ellos, los verdaderos dueños de la tierra. Aprovechando una visita del Subsecretario de Salud al hospital de Makewe en 1999, el presidente de la Asociación Indígena para la Salud Makewe-Pelales declaró con ironía que, estando en sus propios territorios, los Mapuche-Wenteche no tenían que pedirle participación al Estado, pero que dadas las aparentes buenas intenciones de los wingka y considerando la histórica disposición de los Mapuche a la negociación, estaban dispuestos a darle participación al Estado. Invirtiendo la lógica que empezaba a perfilarse en el seno de las oficinas estatales, los dirigentes mapuches respondían desde una postura de soberanía, enfatizando la necesidad de ejercer el control cultural y político sobre sus territorios (Boccara, 2002: 283-304; Boccara, Rapiman y Castro, 2004). Frente a la consolidación del discurso político mapuche marcado por las ideas de autodeterminación, autonomía comunitaria, descolonización del saber y control territorial y en
razón a la persistencia de la movilización en contra de las empresas forestales, los gobiernos de la Concertación intensifican, complejizan y expanden su política indigenista. La colonización de la interculturalidad por parte de las agencias estatales y la constitución de un espacio intercultural bajo control del Estado se ven reforzadas por la implementación del nuevo y potente programa Orígenes en 2001 así como por toda una serie de innovaciones institucionales (Mesas de Diálogo, Diálogos Comunales, Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato). Poco a poco, se difunde un nuevo tipo de discurso dominante sobre el tratamiento de la diferencia cultural y se implementa una nueva forma de hacer política participativa vía la incorporación de toda una serie de nuevos intermediarios semi-privados o para-estatales (consultoras, ONGs) y la cooptación de varios líderes y dirigentes indígenas considerados como claves. Después de una “década perdida” en términos del control político e ideológico sobre los sujetos indígenas, el Estado parece retomar la iniciativa y intenta neutralizar al movimiento social cuyo dinamismo y creatividad habían dejado a todos atónitos. Es así como entre los años 2000 y 2005, el proceso de institucionalización, apropiación estatal y formalización legal de la interculturalidad se acelera y afianza. Pues además de las políticas interculturales propiciadas desde los ministerios de salud y de educación, todas las administraciones públicas tienden a tener un barniz de interculturalidad. Se procede, dentro de este nuevo espacio social definido como intercultural, a una masiva reorganización del conocimiento relativo al indígena y de las prácticas sociopolíticas vinculadas a la gestión y representación de la diferencia cultural. El espacio visual se llena de los nuevos signos de la comunicación intercultural. En los servicios públicos (hospital, registro civil), la señalética (¿señal-étnica?) aparece desde ahora traducida a los idiomas nativos. Se despliega una nueva economía visual de lo intercultural donde lo indígena ocupa el polo de la tradición y lo criollo el horizonte de la modernidad. La interculturalidad se acompaña de la difusión de una “metodología” participativa que postula que los indígenas deben involucrarse en los nuevos programas de Estado e incorporarse a las agencias para-estatales. Pero hay más. Pues se circunscribe el reconocimiento de la legitimidad y representatividad de las reivindicaciones indígenas al nuevo ámbito participativo de la interculturalidad. Las críticas indígenas expresadas desde afuera del espacio social participativo de la interculturalidad y que ponen en tela de juicio el modelo estato-nacional de racialización de la diferencia o cuestionan el nuevo proceso de territorialización de la nación se encuentran reducidas a reclamos particulares, tildadas de poco representativas o radicales. El campo político de la interculturalidad llega a ser concebido por los agentes del Estado como el solo y único ámbito legitimo y legalmente instituido en el que los indígenas están autorizados a formular sus demandas sociales, expresar su malestar y participar. La interculturalidad es desde ahora el conducto regular de todo tipo de reivindicación o reclamo autorizado. Los indígenas se encuentran atrapados o entrampados en estos nuevos lugares de la participación intercultural o de la interculturalidad participativa. De hecho, ubicarse fuera de los lugares de diálogos interculturales definidos por el Estado implica marginarse, deslegitimarse e, incluso, colocarse al margen de la legalidad. Las luchas y reivindicaciones indígenas se encuentran así paulatinamente circunscritas al espacio intercultural en el que el universalismo político se piensa desde el estado-nación chileno y no desde la
experiencia histórica o los conocimientos de los indígenas. La interculturalidad, tal como se encuentra pensada e implementada desde el Estado, no se limita a indagar sobre y “minorizar” (5) a la cultura indígena sin interrogarse sobre la cultura “criolla” considerada como universal y englobante, sino que desvincula las luchas simbólicas para el reconocimiento de los derechos de los indígenas de las luchas materiales con respecto de las desigualdades sociales, la explotación económica y el racismo ambiental. Para los agentes de Estado y los nuevos expertos de las consultoras todo se reduce a un problema de comunicación intercultural y la cultura llega a explicarlo todo: desde los desastrosos indicadores de salud de las poblaciones indígenas hasta la mala atención en los hospitales, desde la inestabilidad generada por la crisis ambiental en zonas de plantaciones forestales hasta la oposición a los mega-proyectos (represas, carreteras) que destruyen el hábitat de los comuneros lafkenche o pehuenche. Y si todo se puede explicar en función de un supuesto desfase o desencuentro cultural, basta con generar nuevos espacios y métodos de comunicación intercultural para resolver los problemas de las minorías étnicas dentro del marco universal de la nación y de la nacionalidad chilena. Los indígenas que rechazan la interculturalidad como nuevo campo político hegemónico son tildados de antisociales, terroristas o antipatriotas. Los militantes que declaran que la idea de soberanía nacional y de defensa de los intereses de las etnias originarias nacionalizadas es una ficción o farsa pues el capitalismo transnacional no conoce fronteras, son excluidos del diálogo, deslegitimados, invisibilizados, reprimidos y encarcelados. La formación del campo político de la interculturalidad tiende así a encerrar progresivamente al indígena en su estatus de minoría étnica, reduciendo sus reivindicaciones a demandas culturales particulares sin alcance universal y desconectando estos mismos reclamos culturales del contexto material en el que se inscriben. Lo étnico se encuentra así nacionalizado y minorizado, dejando poco espacio para pensar lo nacional desde la experiencia histórica indígena y poco margen de maniobra para la instauración de alianzas transétnicas. En fin, o se juega el juego de la interculturalidad nacionalizadora o se expone al crimen de lesa nación. Se empieza así a dibujar una nueva dicotomía: el “indio permitido” o “cliente exótico” versus el “indio terrorista antimoderno”. Este dispositivo de poder/saber que etnifica a los “indios pacificados” tiende, por otra parte, a barbarizar a los indios indómitos o rebeldes. Estos mecanismos de pacificación determinan así rápidamente una doble territorialidad dentro del mismos espacio nacional: por un lado, los territorios pacificados donde impera la ley de la democracia dialógica de libre mercado; por el otro, los territorios percibidos por los agentes del Estado como caóticos porque no sometidos al orden capitalista global y en los cuales se aplica la ley de seguridad interior del Estado. Se dibujan así paulatinamente las nuevas fronteras salvajes de las Américas actuales, fronteras o márgenes que corresponden al más allá del capitalismo civilizador. El papel de los nuevos misioneros de la interculturalidad será por consiguiente hacerles entender la buena nueva de la salvación por el mercado a estos indios rebeldes, verdaderos heréticos o paganos de los tiempos modernos. Es así como a principios del siglo XXI, y mediante la implementación de un diagrama de poder/saber capitalista diferencialista, se observa la emergencia de una representación dicotómica del indio: el buen indio (el indio amigo de los turistas, de las empresas privadas, de las consultoras) por un lado y el indio terrorista, “sin ley, sin fe, sin rey”, por el otro. Los primeros se encuentran exotizados, autentificados como verdaderos indios y reconocidos como legítimos representantes de su pueblo.
Los segundos son acusados de ejercicio ilegal e ilegítimo de la “indigeneidad”. Se cuestiona su identidad como indígena pues se les acusa de ser indios deculturados de las ciudades, hijos de uniones mestizas o chilenos sin sangre indígena que actuarían como agitadores. Lo anterior tiende a demostrar que la raza y el esencialismo siguen ocupando un lugar central en el edificio conceptual de la interculturalidad. Pues el indio es definido en términos tanto biológicos (o fenotípicos) como por una serie de rasgos culturales fijos y rígidos. La racialización y reificación de las culturas indígenas son funcionales al proceso de minorización de las etnias nativas y de descontextualización y dehistorización del proceso de producción de la diferencia sociocultural y, por lo tanto, de naturalización de las desigualdades socioeconómicas. En los años inmediatamente posteriores a la implementación del Programa Orígenes, el campo semántico que abarca y el dominio de acción que define la interculturalidad tiende a ampliarse y a diversificarse. De la voluminosa cantidad de material publicado por las agencias estatales y paraestatales sobre el tema, se puede advertir que la interculturalidad se ha transformado en una categoría muy extensa que engloba una cantidad creciente de fenómenos de distintas índoles. Se refiere tanto a una acción que toma en cuenta la diferencia cultural como a una persona que es capaz de demostrar empatía. Alude tanto a un espacio concreto de encuentro entre dos culturas como al asentamiento de mecanismos sociales que buscan facilitar la comunicación entre grupos culturalmente diferentes. Remite a fenómenos de orden tanto simbólico como material. Es un hecho social observable a nivel individual pero también colectivo. Es a la vez algo que ya existe y el horizonte deseado de la “comunicación sin fronteras”. Aparece tanto como un producto lógico y espontaneo de la historia de las relaciones inter-étnicas como el resultado esperado de la política voluntarista del Estado. A pesar de la pluralidad de significados y de la multiplicidad de ámbitos de acción a los que remite la interculturalidad, los expertos en interculturalidad se empecinan en presentarla como un simple método tendiente a mejorar las relaciones interétnicas. Se esmeran en buscar una definición precisa y consensuada de la palabra con el fin mejorar el método de acción postulado previamente. Reduciendo así el problema a un tema de definición o de método, no perciben (por razones que expondremos más adelante) que la interculturalidad representa una institución sociopolítica central en la redefinición de lo étnico y del estatus de las minorías étnicas en el Chile neoliberal. Lejos de ser una simple prenoción o un mero método, la interculturalidad representa hoy en día tanto un nuevo campo social como una nueva formación discursiva que “minoriza” a los pueblos indígenas y participa de la producción de una nueva narrativa nacionalista pluriétnica. 3) Génesis y estructuración del campo de la interculturalidad Lejos de ser una mera noción que sirve para caracterizar o representar al espacio (concreto o simbólico) de las relaciones inter-étnicas o de reducirse a un simple método de intervención pública con pertinencia cultural, la interculturalidad constituye un campo social en el que se desarrollan luchas precisamente para imponer como legítima y dominante una visión particular y arbitraria de lo que es la interculturalidad y de lo que es un método intercultural de intervención. En otras palabras,
el campo de la interculturalidad es el espacio social en el que se define lo que es la interculturalidad como concepto y método. Pero no es solo eso. Pues es también un espacio social que involucra a una cantidad creciente de actores cuyas identidades y estatus sociales y étnicos se encuentran transformados, regulados, autorizados y fijados por sus posiciones y tomas de posiciones dentro de este nuevo campo burocrático. Es un campo social que se ha ido formando progresivamente vía la organización de talleres, mesas redondas, encuentros, pero también mediante la creación de nuevos programas, la consagración de expertos, la incorporación de nuevos agentes, la formación de nuevos discursos sobre la diferencia cultural y la nación, etc. Es un campo que se va estructurando tanto mediante los agentes, mecanismos, problemas y discursos que genera e incorpora como a partir de lo que excluye o desautoriza. Como lo planteamos anteriormente, la interculturalidad se ha transformado en un nuevo espacio social al que una gran variedad de agentes se encuentran desde ahora adscriptos. La formación paulatina de este espacio se ha realizado, por un lado, mediante la creación de estructuras objetivas (oficinas ministeriales, programas especiales, carreras universitarias, capacitaciones, talleres, diplomados, etc.) o de una institucionalidad social y política definida como intercultural y, por otro lado, por la configuración de estructuras cognitivas que tienden a aprehender y representar la realidad social en términos interculturales. En otros términos, se ha genera un marco institucional llamado intercultural y se ha planteado el problema de la interculturalidad como problema digno de ser debatido. Paralelamente a la objetivación de la interculturalidad en nuevas instituciones de gobierno, ha emergido una nueva configuración semántica que problematiza la interculturalidad y contribuye a hacerla aparecer como un hecho social natural, neutro y evidente. Una nueva jerga ha surgido y nuevas controversias y debates se han desplegado con respecto de la definición legítima de lo que es la interculturalidad, haciendo de esta última un tema digno de ser debatido y dotado de una existencia social tan central como real. La interculturalidad se ha constituido así en un espacio de lucha de clasificaciones orquestado por el Estado pero con la intervención de un número considerable de personas e instituciones: científicos sociales, dirigentes indígenas, empleados de las agencias multilaterales, consultores, personeros de ONGs, comuneros indígenas, etc. La retórica de la interculturalidad ha tendido a extenderse, nuevas instituciones han sido creadas, nuevos enjeux se han dibujados, nuevos agentes han emergidos y sobre todo el lugar de las luchas sociales de los indígenas parece haberse desplazado de las organizaciones y de las comunidades a los nuevos lugares dialógicos de la interculturalidad. La interculturalidad como política pública ha tendido así a crear lugares de encuentros entre personas que ocupaban hasta hace poco campos o espacios sociales distintos y separados. Esos nuevos lugares de la interculturalidad llegan a ser las esferas en las cuales se despliegan las luchas simbólicas y discursivas en torno a la definición legítima y autorizada de la o de las culturas indígenas. Mientras las luchas concretas en contra de las forestales y de las mineras siguen en el centro-sur y norte del país, un nuevo espacio de luchas se está constituyendo en el que está en juego la definición de la cultura indígena legitima, autentica y autorizada. Un nuevo espacio en el que está en juego la definición de que es “ser indio” y de quien estaría autorizado para decir que es “ser un indio”. Es cada más dentro de este campo, y ya no solamente desde las luchas y reivindicaciones indígenas extra-estatales o extra-burocráticas, que los discursos sobre la autoctonía y los derechos indígenas se encuentran validos o deslegitimados. Es mediante la puesta en marcha de mecanismos de
legitimación y nominación desplegados en el campo intercultural que los dirigentes indígenas se encuentran “validados” e incorporados a la maquina estatal o excluidos de los nuevos espacios de negociación y de captación de recursos simbólicos y materiales. El espacio social de la interculturalidad ha llegado a tener tanto peso en el proceso de legitimación de las reivindicaciones indígenas y de definición de la cultura indígena legítima y autorizada que los excluidos de este campo son muy a menudo clasificados como antisociales o indígenas inauténticos. La estructuración de este campo social participa por lo tanto de la integración al campo político de las luchas indígenas o de la burocratización de las reivindicaciones de los grupos nativos (Bolados, 2012: 135-144; Cuyul, 2008). Las actividades y tomas de posición de un número creciente de agentes sociales se encuentran determinadas por su pertenencia a este campo y existe un capital específico a este campo, un capital propiamente cultural o étnico, que puede convertirse en capital político. Al aprehender a la interculturalidad como campo, vale decir como espacio de posiciones objetivas en el cual se despliegan luchas de clasificaciones con respecto de la definición de la cultura indígena auténtica y como conjunto de lugares concretos en los cuales se implementan mecanismos de nominación y consagración de los representantes indígenas legítimos, adoptamos una perspectiva relacional y por lo tanto evitamos los falsos problemas que consisten en preguntarse ¿qué es la verdadera cultura indígena?, ¿Quién es el verdadero indígena? o ¿quién es el verdadero representante de los autóctonos? Es afirmar así que a la pregunta: ¿Qué es un indio? No existe una respuesta definitiva. Es sobre todo interesarse por los mecanismos y las luchas que desembocan en la definición legítima y dominante, en un momento dado de la historia, de lo que es la cultura indígena, de la nominación de sus representantes y de la determinación de la identidad cultural indígena legítima. Parafraseando a Pierre Bourdieu (1997), diría que le mundo de la interculturalidad es un juego en el cual lo que está en juego es el problema de saber quien tiene el derecho de definirse como indio y sobre de decir lo que es un indígena y lo que es la cultura indígena. Observemos al pasar que en el seno del espacio intercultural, la cultura dominante o criolla no se encuentra nunca definida de manera positiva sino solamente a través de las diferencias que las distinguen de las culturas indígenas. Hablar de la interculturalidad como campo de luchas de clasificaciones y de clases en el que los individuos se encuentran en posiciones dominantes o dominadas en función del volumen y de la proporción de las distintas especies de capital que tienen, permite por otra parte ver en la burocracia de Estado como un espacio de luchas, de competencia, de connivencia y de colaboración entre unos agentes que ocupan diferentes posiciones en este espacio de relaciones objetivas constituido por el campo. Es dar cuenta de las relaciones de competencia que tienen los distintos grupos sociales en lucha para la participación al poder de Estado y para la redistribución de los beneficios que otorga el Estado. Es también percibir que la concentración de las luchas culturales en este espacio conduce por otra parte tanto a la transformación del propio Estado como a la concentración de los medios de la violencia simbólica legítima en provecho del Estado. Última precisión: si bien las personas que ocupan posiciones dentro del espacio social definido como intercultural tienen opiniones divergentes con respecto de la naturaleza de las políticas interculturales implementadas por el Estado, están non obstante de acuerdo sobre lo esencial, a
saber: la convicción de que la interculturalidad es un tema digno de ser tratado y debatido y del carácter fundamental de la “interculturalización” de las políticas públicas de Estado. Esta convicción no es menor pues es la manifestación de una adhesión compartida e inmediata a la necesidad del campo que Bourdieu llama illusio. Todos los agentes del campo de la interculturalidad comparten la creencia fundamental en el valor de lo que está en juego en las discusiones y debates alrededor del tema de la interculturalidad. Todos comparten los mismos presupuestos inscritos en el hecho mismo de conversar y debatir sobre el tema de la interculturalidad, de lo que realmente es o no es. Existen por lo tanto un conjunto de creencias no discutidas o de lo que Bourdieu llama las adhesiones encantadas del conjunto de los agentes sociales a las propiedades y a lo que está en juego en el campo, y eso, más allá de los conflictos que los oponen de manera a veces virulenta. Están, por ejemplo, de acuerdo sobre el hecho que es necesario llegar a una definición fija y estandarizada de lo que son las culturas indígenas. También están convencidos de que hay que profesionalizar al saber indígena para que adquiera un valor objetivo y un cierto grado de reconocimiento general más allá de las comunidades locales. Hablar de la interculturalidad como campo social permite por otra parte entender el fenómeno de transmutación de propiedades sociales (los habitus) en capital cultural y de la conversión de este ultimo en capital político. De este punto de vista, y tomando prestado una idea desarrollado por Pierre Bourdieu, diremos que el campo hace el capital, convirtiendo así ciertas propiedades sociales en instrumentos de luchas y arrancándolas a la insignificancia, al anonimato o a la ineficiencia a la que estarían condenadas en otro campo. Es así, por ejemplo, que los conocimientos sobre la cultura indígena y las conceptualizaciones de la salud indígena llegan a ser competencias monnayables sobre el nuevo mercado de la salud intercultural y pueden convertirse en capital específico de este campo. Fuera de este campo, los conocimientos y saberes de los terapeutas llamados tradicionales no tienen el mismo valor, no son un capital cultural propiamente dicho. Fuera de este campo, las redes sociopolíticas en el centro de las cuales se ubican los dirigentes indígenas o los conocimientos que algunos comuneros manejan sobre la historia social de sus comunidades o los mecanismos políticos internos no constituyen un “capital social”. Llegamos acá a otro punto crucial con respecto del uso acrítico y mistificador que los agentes del campo intercultural hacen de los conceptos de capital social y capital cultural. Del mismo modo que la de interculturalidad, estas nociones fueron colonizadas por las ciencias políticas y económicas dominantes para ser luego vaciadas de su contenido político y reinsertadas en el marco conceptual de la teoría del rationalchoice o en la grilla interpretativa conocida bajo el nombre de individualismo metodológico. No nos extenderemos sobre las críticas que pueden hacerse a estas teorías y al uso de las nociones antes mencionadas. Conviene sin embargo añadir que los ideólogos de las agencias multilaterales de desarrollo y los agentes sociales que participan del campo intercultural tienden a considerar el capital social y el capital cultural como algo dado o ya existente en las comunidades indígenas. En otras palabras, para ellos, las prácticas culturales indígenas son una forma de capital cultural. Del mismo modo, los lazos interpersonales, las redes de parentesco, los mecanismos de colaboración económicas son consideradas bajo el rotulo de capital social. Al postular la existencia de distintas especies de capital en el seno de las comunidades indígenas, los etnoburócratas ocultan los mecanismos que participan de la conversión de las prácticas y
representaciones sociales y culturales de los grupos indígenas en los distintos tipos de capital del nuevo campo intercultural. Sin embargo, como lo hemos planteado anteriormente, es solo al término de un largo proceso de recopilación, traducción, sistematización, estandarización, reificación y reinscripción en un nuevo espacio social que se les otorga la calidad de capital a los saberes, prácticas y conocimientos indígenas. Por consiguiente, hablar de capital social y cultural como algo existente al estado bruto, podríamos decir, en las comunidades indígenas, es invisibilizar el proceso de normalización y de colonización de la cultura indígena. Pues en realidad, las nociones de capital social y de capital cultural son la manifestación de la introducción de lógicas heterónomas en el seno de las comunidades indígenas. Es la constitución y la existencia del campo intercultural las que permiten la existencia de estas especies de capital consideradas como naturales por los agentes de este campo. 4) Conclusión El cuestionamiento sociológico con respecto de la constitución del campo de la interculturalidad remite a un problema más general que consiste en saber que es el Estado. Pues la estructuración de este nuevo campo está directamente articulada a la extensión de los mecanismos de estatalización de las poblaciones indígenas rurales de Chile. Se trata en realidad de implementar nuevos mecanismos de normalización y de estandarización en lugares sociales que escapaban, hasta hace poco tiempo, a la lógica heterónoma del Estado. En varios trabajos socio-etnográficos he mostrado que la implementación de programas de salud intercultural en territorios mapuche y atacameño, tendió a desplazar los mecanismos de legitimación de los cultores tradicionales desde las comunidades hacia la etnoburocracia estatal (Boccara, 2007: 185-207; Boccara y Bolados, 2010: 347-384). Desde esta perspectiva, la estructuración del campo de la salud intercultural puede ser interpretada como un mecanismo mediante el cual el ejercicio de la violencia física y simbólica legitima del Estado (Bourdieu, 2012: 14) tiende a desplegarse sobre un nuevo segmento del cuerpo de la nación. Pues es del Estado, que concentra el capital simbólico de reconocimiento y de legitimidad, que los nuevos agentes indígenas de la salud deben esperar su legitimación. Paulatinamente, se ha inculcado la idea de que, en última instancia, es del Estado que habrá que esperar la legitimación de la llamada medicina ancestral, vía la operación de unificación del mercado terapéutico y de homogeneización de las formas de comunicación (Bourdieu, 1997: 105). Si bien los cultores gozan de un estatus y ejercen un poder de una naturaleza diferente a la del médico occidental y obtienen su legitimidad a través de mecanismos sociales e ideológicos específicos (Fassin, 1996), tendrán sin embargo que acomodarse al principio de visión y división del mundo social y a las formas de clasificaciones estatales. Es así como de manera muy concreta, a través de micro-actos y prácticas localizadas y de la generación de nuevos agentes sociales que se desenvuelven en el seno de nuevos espacios sociales interculturales, el Estado se constituye como “una instancia central de nombramiento” (Bourdieu, 1997:111) en ámbitos cada vez más extendidos de la sociedad. Parafraseando a Pierre Bourdieu, podríamos decir que el capital simbólico del terapeuta indígena que se basa en una estima social y en un conocimiento y reconocimiento de su poder inestable de curar en un espacio social local o regional bien
circunscrito debe, en el nuevo contexto de la salud intercultural, alcanzar algún nivel de objetivación burocrática para llegar a tener una validez universal y permanente. En resumidas cuentas, las luchas por el reconocimiento pasan cada vez más por el hecho de reconocer al Estado el poder de nombrar y de autorizar una categoría de agentes (los cultores) “a ser oficialmente, es decir pública y universalmente, lo que por el momento son por sí misma” (Bourdieu, 1997: 115). El punto de vista particular de la sociedad dominante sobre lo que es la medicina se impone así, en razón a la posición de dominado y de marginación que ocupan los indígenas en la sociedad chilena contemporánea, como el punto de vista universal (6). En el marco de la interculturalidad, el reconocimiento de la “medicina ancestral” en tanto que “medicina” involucra la emergencia de una identidad social de médico ancestral socialmente garantizada. Y es en el marco jurídico-institucional objetivo de la interculturalidad que esos nuevos agentes sociales legítimos podrán ejercer su oficio de manera legítima. Por consiguiente, lo que me parece importante destacar es que los estudiosos que se dedican a buscar una definición correcta o precisa de lo que sería o debería ser intercultural son en realidad parte del juego social que pretenden explicar. Tienden a reproducir los mecanismos mediante los cuales el Estado, en tanto que entidad teológica que existe a través de la creencia (Bourdieu, 2012: 25) y que produce actos de categorización, se impone como ortodoxia. Tienden a participar de la producción y canonización de las categorías producidas por el Estado en lugar de tomarlas como objetos de estudio. En cambio, emprender el análisis de la interculturalidad en tanto que campo social burocrático es mostrar que es en este espacio que tienden a definirse los principios dominantes y legítimos de visión y de división del mundo social. Es a través de la implementación de la interculturalidad que se tiende no solo a gobernar a los pueblos indígenas sino que a producirlos en tanto que pueblos indígenas. Los censos, talleres y programas interculturales, la literatura administrativa sobre las culturas indígenas, la nominación de especialistas en interculturalidad, los diagnósticos socioculturales o la capacitación de funcionarios públicos no solo sirven para medir y conocer a los gobernados sino que producen las categorías legitimas de la nueva sociedad multicultural y pluriétnica chilena neoliberal. Estas categorías deben ser universalmente reconocidas y llegar a constituir un nuevo sentido común, nuevas evidencias que no se discuten. La perspectiva que hemos adoptado en este trabajo consiste por lo tanto en desnaturalizar y develar los mecanismos mediante los cuales se produce esta impostura legitima llamada Estado pluricultural. 5) Bibliografía Appadurai, Arjun (2006): Fear of Small Numbers. An Essay on the Geography of Anger. Durham & London: Duke University Press. Boccara, Guillaume (2007): “Etnogubernamentalidad: la formación del campo de la salud intercultural en Chile”. Chungara, vol.39, Nº2, pp.185-207. Arica-Chile: Universidad de Tarapacá.
Boccara, Guillaume (2002): “The Mapuche People in Post-Dictatorship Chile”. Études Rurales, Nº163-164, pp.283-303. Paris: Editions de l'E.H.E.S.S. Boccara, Guillaume y Paola Bolados (2010): “¿Qué es el multiculturalismo? La nueva cuestión étnica en el chile neoliberal”.Revista de Indias, vol.LXX, Nº250, pp.651-690. Madrid: CSIC. Boccara, Guillaume; Jaime Ibacache y José Ñanco (2001): “Modelo de Lógica Intercultural o Modelo de Salud de Lógica Indígena. Algunas Reflexiones sobre la Noción de Interculturalidad”. En: Ivonne Jelves (comp.),Tercer Encuentro Nacional de Salud y Pueblos Indígenas. Villarrica 1999, pp.99-102. Temuco-Chile: Servicio de Salud Araucanía Sur. Boccara, Guillaume, Eduardo Rapiman y Mario Castro (2004): Salud Complementaria, Territorio y Estado en Tierra Lafkenche. Santiago de Chile: Ministerio de Salud. Bolados, Paola (2012): “Neoliberalismo multicultural en el Chile postdictadura: la política indígena en salud y sus efectos en comunidades mapuches y atacameñas”. Chungara, vol.44, Nº1, pp.135-144. Arica-Chile: Universidad de Tarapacá. Bourdieu, Pierre (2012): Sur l’Etat. Cours au Collège de France 1989-1992. Paris: Editions du Seuil. Bourdieu, Pierre (1997): Razones Prácticas. Sobre la teoría de la acción. Barcelona: Editorial Anagrama. Cuyul, Andrés (2008): “La burocratización de la salud intercultural. Del neo-asistencialismo al autogobierno mapuche en salud”. En: www.mapuexpress.net. Fassin, Didier (1996): L’espace politique de la santé. Essai de généalogie. Paris: Presses Universitaires de France. Walsh, Catherine (2007): “Interculturalidad y colonialidad del poder. Un pensamiento y posicionamiento ‘otro’ desde la diferencia colonial”. En: Santiago Castro y Ramón Grosfoguel (eds.), El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistémica más allá del capitalismo global, pp.47-62. Bogotá-Colombia: Siglo de Hombres Editores. ** CNRS/EHESS, Francia. Correo electrónico: boccara@ehess.fr 1 Orígenes o Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas se empezó a implementar en Chile en el año 2001. Es un Programa de133 millones de dólares que tiene como objetivo contribuir al desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos aymara, atacameño y mapuche del sector rural. Está financiado en parte a través de un préstamo de 80 millones de dólares del Banco Inter-Americano de Desarrollo. El ejecutor principal del Estado de Chile durante la primera fase de Orígenes (2001-2005) fue el MIDEPLAN (Ministerio de
Planificación). A contar del año 2007, y al iniciarse la segunda fase del programa, Orígenes fue incorporado administrativamente a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI). 2 Con respecto de los usos de la noción de interculturalidad por las organizaciones indígenas en Ecuador Catherine Walsh señala lo siguiente: “La interculturalidad -como principio clave del proyecto político del movimiento indígena- está directamente orientada a sacudir el poder de la colonialidad y del imperialismo” (Walsch, 2007: 49). Y de añadir más adelante: “(…) la interculturalidad no está entendida como un simple nuevo concepto o término para referir al contacto y al conflicto entre el Occidente y otras civilizaciones (…). Tampoco sugiere una nueva política (…) que, originada en una práctica emancipadora, deriva de una responsabilidad hacia el Otro. Representa, en cambio, una configuración conceptual, una ruptura epistémica que tiene como base el pasado y el presente, vividos como realidades de dominación, explotación y marginación” (Walsch, 2007: 51). 3 Médico chileno que, desde principios de los años 1980, ejerce su profesión entre las comunidades mapuche y huilliche de la octava, novena y decima regiones de Chile. A través de su trabajo con asociaciones de salud y sanadores indígenas, ha sido uno de los precursores de la implementación de una perspectiva complementaria y comunitaria en salud rural. Después de haber creado y dirigido el Programa Mapuche del Servicio de Salud Araucanía Sur durante los años 1990, se traslada (a principios de los años 2000) al Archipiélago de Chiloé donde implementa un programa de salud participativa complementaria y comunitaria con los habitantes de las islas. Es autor de numerosos artículos y videos sobre los temas de la salud complementaria y la epidemiologia sociocultural. Es considerado una de las máximas autoridades en tema de políticas de Estado hacia los pueblos indígenas y rurales en Chile. Se ha destacado sobre todo por el carácter creativo y participativo de su trabajo en salud comunitaria tanto en el hospital mapuche de Makewe (novena región) como en el centro de salud de Kompu del Consejo General de Caciques Williche de Chiloé (decima región) y en el Servicio de Salud Llanchipal (Llanquihue-Chiloé-Palena). A pesar de tener un cargo de funcionario público del Ministerio de Salud, ha sido uno de los críticos más radicales de la instrumentalización de la interculturalidad en salud y de la culturalización de los problemas de salud. 4 Participé como ponencista de este encuentro de salud durante el cual los intercambios fueron muy a menudos tensos entre los dirigentes y sanadores mapuche y los agentes oficiales de la nueva salud intercultural de Estado. La encargada del programa de salud con pueblos indígenas del Ministerio de Salud que venía desde Santiago predispuesta a establecer un “diálogo intercultural” y ameno con los indígenas recibió las críticas con desconcierto. Ella me confió no entender porque había tanto odio cuando lo que ellos buscaban propiciar era la participación, el dialogo y el empoderamiento. Desde el punto de vista de los agentes de Estado, este encuentro representó un fracaso pues los principales dirigentes indígenas decidieron abandonar el término de salud intercultural (ya contaminado por la retórica estatal paternalista y falsamente respetuosa de la diferencia cultural) y adoptar en cambio las nociones de salud complementaria o wekimün (saber nuevo).
5 Tal como lo señala Arjun Appadurai (2006), una minoría étnica no existe como tal sino que es producida como minoría por un Estado mediante la implementación y movilización de toda una serie de técnicas y tecnologías de poder y de saber. Preocupado por asegurar y consolidar las fronteras materiales e simbólicas de la nación y reafirmar su soberanía, el Estado nacional ve siempre como una amenaza a los grupos o movimientos sociales que no se posicionan en términos nacionales o nacionalistas y que pretenden definir sus identidades en términos propios. 6 Como bien lo observó uno de los evaluadores de este trabajo, hace falta recalcar que los agentes dominados de este nuevo campo etnoburocrático no son sujetos pasivos. Desarrollan estrategias contra-hegemónicas, negocian o se acomodan a las nuevas reglas de juego. Empero, si no he focalizado mi atención sobre las tensiones y contradicciones del funcionamiento del campo intercultural es porque me pareció importante plantear claramente una interpretación alternativa con respecto de la idea misma de la interculturalidad como campo. Ahora bien, comparto plenamente la observación del comentarista con respecto de la complejidad de los procesos que se han ido desarrollando en los últimos años. De hecho, en varios de mis trabajos (cf. bibliografía) he llamado la atención sobre las estrategias desplegadas por los agentes sociales subalternos que contribuyen a estructurar el campo y a introducir modificaciones en las reglas del juego, pero siempre desde una posición de dominado y sin lograr realmente desarrollar proyectos desde los valores e intereses de los grupos sociales de los que, en un momento dado, fueron los portavoces. Retomando una metáfora arendtiana, diría que las experiencias autónomas en salud intercultural fueron unos oasis de imaginación y efervescencia social en un desierto burocrático que ha tendido a extenderse.
Fuente: Cuadernos Interculturales – Universidad de Valparaíso [en línea] http://cuadernosinterculturales.uv.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=45&Itemid=7

Centro de Documentación de Honduras Unidad de Estudio para la Prevención de la Discriminación 1 Extranjeros, Derechos y Xenofobia Por: Miroslava A. Meza mmeza@cedoh.org

Centro de Documentación de Honduras
Unidad de Estudio para la Prevención de la Discriminación
1
Extranjeros, Derechos y Xenofobia
Por: Miroslava A. Meza
mmeza@cedoh.org
Este documento puede ser citado para
fines didácticos, haciendo la siguiente
referencia: Meza, Miroslava,
“Extranjeros, derechos y xenofobia”,
Centro de Documentación de Honduras,
julio, 2005.
Tradicionalmente se ha reconocido el universalismo como una característica de
los derechos humanos, lo que quiere decir que todos los habitantes del mundo
tenemos el privilegio de gozar de los mismos derechos humanos, sin diferencias
discriminatorias por nuestro origen social, nacionalidad, edad, sexo, etc. Este
principio puede lucir idealista e inclusive utópico si analizamos con
detenimiento la reciente realidad mundial, específicamente las guerras que se
libraron en el siglo pasado por el odio promovido hacia otros que nacieron bajo
diferentes territorios o que profesaban distintas religiones. Muchos países,
principalmente en el hemisferio occidental y en el continente africano, se
encuentran todavía en el atraso que fomenta la intolerancia a la diversidad, se
han quedado en la percepción obsoleta de los seres humanos, según el país en
que nacieron (característica no elegida), son fieles promotores del temor a lo
desconocido y fácilmente se privan de los innumerables beneficios que
proporcionan las riquezas de culturas diversas, defendiendo un concepto errado
de soberanía que responde a un proteccionismo absoluto de lo local, adverso a
todo aquello que se sale de los límites geográficos.
Según estudios de la Organización de las Naciones Unidas, 1 de cada 35
personas es un migrante en el mundo, lo que quiere decir que 1 persona de cada
35 se desenvuelve en una nación que no es la suya, al menos por nacimiento.
Esta importante estadística nos da la pauta para reconocer la importancia de
analizar el tema de los extranjeros en relación a sus derechos humanos en la
nueva nación que les abre las puertas y cómo su nacionalidad repercute en el
trato que recibe en su nuevo ambiente social.
Antes de revisar la situación de Honduras, es vital comprender lo que se
entiende por extranjero y luego lo que significa xenofobia. Asimismo, vale la
pena identificar dos categorías de nacionales antes de precisar el concepto de
extranjero:
1. Primero existe lo que se conoce como nacional por nacimiento , que no
es más que aquélla persona que adquiere por derecho la nacionalidad del
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2
país donde nace. Así por ejemplo, si nace en Francia tiene derecho a ser
un ciudadano francés, si nace en Uruguay tiene derecho a ser uruguayo.
2. Luego existe aquél nacional por naturalización , que es aquélla
persona que nació en otro país pero que decide abandonar su
nacionalidad de origen para adquirir la de un nuevo país.1 Por ejemplo, si
nace en Inglaterra tiene derecho a ser inglés, pero ese individuo puede
decidir abandonar esa nacionalidad para convertirse en español.
Si una persona se encuentra fuera de esas dos categorías dentro de un país,
entonces es un extranjero, en el significado básico de la palabra. Pues bien,
según la legislación hondureña existen extranjeros no inmigrantes, es decir
aquéllos que sólo vienen temporalmente, de visita o en tránsito por el país, y
los extranjeros inmigrantes que se alojan indefinidamente en Honduras, con o
sin el permiso otorgado por las autoridades correspondientes (legales o
ilegales).
Hasta ahora, es de general aceptación en la comunidad internacional que los
Estados tienen derecho a establecer sus propias políticas migratorias de
acuerdo a sus intereses nacionales, atendiendo al principio de
autodeterminación de los pueblos que les da el derecho a regirse como mejor
les convenga, sin la intervención de otros Estados. Es por ello que grandes
naciones como Estados Unidos, que es uno de los países con mayor afluencia
migratoria en el mundo, tiene la libre potestad de otorgar o denegar visa a
quien considere conveniente, según sus propias políticas de Estado. Esta
aceptación generalizada es, por supuesto, entendida sobre la base del respeto a
los derechos humanos, es decir, por ejemplo, que un Estado no puede prohibir
la entrada a su territorio (xenelasia) a personas de determinado color sólo por
esa condición humana o a personas mayores de cierta edad, sólo por
considerarlos ancianos. Es importante hacer esta aclaración para comprender
que la discriminación contra extranjeros discutida en este artículo se refiere a
aquéllos extranjeros inmigrantes en Honduras con permiso para residir en el
país y no a aquéllos que sólo pasan temporalmente por nuestro territorio2.
Una vez entendido el concepto común de extranjero, habrá que definir el
significado de xenofobia para los efectos de este artículo. La acepción jurídica
del término según Guillermo Cabanellas, es que consiste en un “odio u
hostilidad hacia los extranjeros, siendo consecuencia, por lo general, de un
1 Sin perjuicio de aquéllas personas que pueden gozar del beneficio de la doble nacionalidad en virtud de tratados
bilaterales entre Estados, lo que les permite adoptar una nueva nacionalidad sin renunciar a la anterior.
2 El tema de la discriminación contra migrantes en tránsito por el país, cuyo destino final es generalmente el norte,
requiere de un análisis específico por la relevancia del tema y porque los derechos que se les violentan - tal como la
libertad de circulación o el debido proceso -, son distintos de aquéllos derechos de los extranjeros inmigrantes que se
ven discriminados en el ambiente donde residen.
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exceso de nacionalismo. Esta actitud, recrudecida en los tiempos modernos,
rompe la solidaridad humana, deber imperioso derivado de su unidad o al
menos de la capacidad de entenderse y reproducirse todos los pueblos y razas.
Esta posición primitiva se advierte en casi todos los pueblos de la antigüedad,
aún de la cultura del griego; ya que Esparta aplicó en todo rigor la xenelasia o
prohibición de que los extranjeros entraran en su territorio. El mismo Licurgo,
en Lacedemonia, se opuso también a la admisión de los extranjeros, por
estimarlos sospechosos”. La xenomanía entonces, según Cabanellas, se
entiende como “la manía persecutoria contra los extranjeros” y, por el
contrario, la xenofilia significa “amor para con los extranjeros; acogida cordial
y afectiva de los mismos”.
Una observación importante es que la xenofobia debe estudiarse como un
fenómeno eminentemente social, cultural, no jurídico, lo que quiere decir que
atiende a la reacción fóbica de grupos sociales ante la presencia de otros que
no comparten su origen, y que las leyes no son más que el reflejo de esa fobia
cultural y no a la inversa. La xenofobia es el rechazo expresado a través de
prejuicios en contra de todo aquél extranjero, teniendo en cuenta que los
prejuicios son convicciones sin fundamento, con desconocimiento de los hechos,
que desencadenan fácilmente la discriminación. Esto más, se puede afirmar con
certeza que la xenofobia o rechazo a los extranjeros precisamente se
materializa, en su mayoría, mediante acciones u omisiones discriminatorias en
perjuicio de los mismos. De ahí la importancia de estudiar la xenofobia como
un tema de discriminación en derechos humanos.
En el siglo XXI, Honduras es un país que se suma poco a poco a aquéllas
naciones que reciben extranjeros más a menudo, ya sea por turismo, relaciones
comerciales, humanitarias o religiosas. Muchos de esos extranjeros que nos
visitan toman la decisión de residir en nuestro país de manera permanente,
para satisfacer sus objetivos personales, de carácter académico o profesional.
Como es de esperarse, esos extranjeros residentes en el país se sujetan, de la
misma forma que los hondureños, al sistema jurídico nacional, pagando
impuestos, respetando las leyes de convivencia ciudadana, atendiendo a
llamados del sistema de justicia, en fin, asumiendo los deberes que la ley
impone a los nacionales. Asimismo, en teoría, tienen derecho a ser tratados
igual y a disfrutar de una vida plena, libre de discriminación por su lugar de
origen. A simple vista, esta afirmación parece factible en un país como
Honduras que ha aprobado múltiples instrumentos de derechos humanos, pero
lamentablemente la realidad es otra. La Constitución de la República promueve
una temible xenofobia que se explica por las circunstancias políticas en que se
puso en vigencia la norma suprema en el año 1982, cuando tomaba auge la
Doctrina de Seguridad Nacional y los extranjeros eran vistos con hostilidad. Los
artículos 30 al 35 se encargan de exponer la figura del extranjero de una
manera negativa, como si se tratara de regular los límites de actuación de un
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enemigo dentro del territorio. Antes de hablar de los derechos de los
extranjeros y de la igualdad de trato, esos artículos hacen una referencia
primordial, casi hostil, a las obligaciones ineludibles que adquieren una vez que
ingresan en el territorio. Para el caso:
Artículo 30. Los extranjeros están obligados desde su ingreso al
territorio nacional a respetar las autoridades y cumplir las leyes.
Artículo 32. Los extranjeros no podrán desarrollar en el país
actividades políticas de carácter nacional ni internacional, bajo
pena de ser sancionados de conformidad con la Ley.
Artículo 33. Los extranjeros no podrán hacer reclamaciones ni exigir
indemnización alguna del Estado sino en la forma y en los casos en
que pudieren hacerlo los hondureños.
No podrán recurrir a la vía diplomática sino en los casos de
denegación de justicia. Para este efecto no se entenderá por
denegación de justicia que un fallo sea desfavorable al reclamante.
Los que contravinieren esta disposición perderán el derecho de
habitar en el país.
Artículo 34. Los extranjeros solamente podrán, dentro de los límites
que establezca la Ley, desempeñar empleos en la enseñanza de las
ciencias y de las artes y prestar al Estado servicios técnicos o de
asesoramiento; cuando no haya hondureños que puedan desempeñar
dichos empleos o prestar tales servicios.
(Nótese el uso enfático y/o repetitivo de las palabras no, obligados,
bajo pena, perder el derecho, en sólo 4 artículos de 6 que
conforman el capítulo sobre extranjeros.)
Tal como se mencionó anteriormente, este tipo de fobia hacia los no nacionales
se hereda, al menos en la época moderna, de la década de los ochenta de crisis
centroamericana en que Honduras puso en práctica la famosa Doctrina de la
Seguridad Nacional que se basaba en teorías fundamentalistas que asociaban al
extranjero con la idea de enemigo interno que cuestionaba el sistema. Es así
como los mismos vecinos centroamericanos sufrieron entre sí las flagrantes
violaciones de los derechos humanos que marcaron una época negra en la
historia de la región.
Con todo, la Constitución de la República, como norma suprema, también puede
avanzar, si no al mismo ritmo, de manera cercana a los cambios sociales, por lo
que con los esfuerzos indicados de organismos de derechos humanos, se puede
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promover la reforma de los artículos que hoy en día ya no se ajustan a los
derechos reconocidos en el mundo moderno. Sin embargo, son las prácticas
cotidianas de los hondureños las que más deben preocuparnos porque, al final,
como se dijo anteriormente, son las que fomentan la xenofobia como fenómeno
social y no es la Constitución de la República ni las leyes hondureñas las
responsables de ese rechazo a los extranjeros, a pesar de lo que sostengan
algunos abogados legalistas que resumen su análisis exclusivamente a la norma
jurídica, sin consideración alguna de la situación social del momento que define
el espíritu de esa norma.
Cuando hacemos referencia a la xenofobia en Honduras como práctica social, no
nos referimos necesariamente a una xenofobia intencional. Esta también puede
tomar lugar por la ignorancia generalizada de la población sobre los derechos
humanos, que dificulta un ambiente favorable de convivencia con los
extranjeros. Este fenómeno en Honduras podemos explicarlo fácilmente con los
siguientes ejemplos y comparaciones con los Estados Unidos, país que
escogemos por ser uno de los que mayor afluencia de migrantes recibe al año y
por ser de los que cuenta con mayor diversidad de culturas en el mundo, sin
perjuicio de no desconocer que es también una nación imperfecta en el trato de
muchos de sus migrantes, particularmente los de condición ilegal, pero que en
definitiva ha desarrollado muchísimo la tolerancia social a la diversidad. Para
el caso:
 La Universidad Nacional Autónoma de Honduras tiene una tarifa especial
para los extranjeros residentes. Es así como un hondureño paga la mínima
cantidad aproximada de Lps. 250 por matrícula semestral y un extranjero –
que no sea centroamericano- paga aproximadamente Lps. 1,000 por el mismo
derecho. En las universidades norteamericanas, si bien existen tarifas
diferentes para matrícula, la distinción no se hace por el hecho de ser
extranjero en los Estados Unidos, sino más bien por ser o no ser residente
del Estado de que se trate. Es así como los californianos, por ejemplo, pagan
menos en su universidad que los residentes de otros Estados, dentro o
fuera del país , que sólo llegan temporalmente a estudiar, pero que no han
pagado sus impuestos en California. Sea hondureño, español o del Estado de
la Florida o de Texas, ese “extranjero”, para los efectos educativos, pagará
la tarifa mayor en una universidad de California porque no ha pagado sus
impuestos en ese Estado y, a su vez, los californianos serán motivados a
estudiar en su universidad, pagando una tarifa menor.
 Hay formas indirectas de discriminar al “extranjero” a pesar de que se
convierta en hondureño por naturalización. Si ese extranjero dejó su
nacionalidad anterior para asumir la hondureña, siguiendo un razonamiento
lógico, deberá estar sujeto a los mismos derechos y obligaciones que
cualquier hondureño, porque ha manifestado su interés por la nacionalidad
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de nuestro país, y el Estado, después de verificar que reúne una serie de
requisitos, lo ha adoptado como su nacional. Paradójicamente, la
Constitución de la República reconoce la nacionalidad por nacimiento y por
naturalización (artículo 22) pero al mismo tiempo, para optar a un cargo
público se requiere ser hondureño por nacimiento, entonces, ¿cuál es el
beneficio de naturalizarse en Honduras si no se puede disfrutar de los
mismos derechos humanos políticos como es el de optar a un cargo público,
pero sí se adquieren obligaciones como pagar impuestos, así como cualquier
otro hondureño por nacimiento? Es de todos conocido el caso del actor
estadounidense por naturalización pero austriaco de origen, Arnold
Schwarzeneger, que se convirtió en gobernador del Estado de California y es
miembro activo del partido republicano de ese país. También el caso de la
Secretaria de Estado en la administración del Presidente Clinton, Madelaine
Albright, inmigrante checoslovaca que se naturalizó en Estados Unidos.
Siguiendo el razonamiento de un xenófobo, si Schwarzeneger o Albright
hubiesen sido japoneses o alemanes de origen, no hubieran podido ser
funcionarios públicos porque esos países estuvieron en guerra con los
Estados Unidos durante la segunda guerra mundial y ellos podrían ser
promotores de otro conflicto armado con esa nación. Otro caso más
significativo aún es aquél del hondureño de origen que fue nominado por el
presidente George Bush para magistrado de una Corte Federal de Apelaciones
en Estados Unidos. El abogado nació en Honduras pero se naturalizó en
Estados Unidos, situación que no debe ponerlo en desventaja ante otro
norteamericano que persiga sus mismas aspiraciones profesionales.
 Otros que sufren de mucha discriminación en el país son los extranjeros
residentes, que mantienen su nacionalidad de origen pero que han decidido
construir sus vidas en Honduras. Muchos de ellos han residido en el país por
más de dos, tres y hasta cuatro décadas, han prácticamente perdido su
acento particular y adoptado el hondureño, e inclusive han modificado sus
costumbres culturales por las nuestras porque se sienten cómodos en el
ambiente de este país centroamericano. Sin embargo, no faltan instituciones
bancarias que exigen más requisitos a extranjeros residentes para solicitar
un préstamo, por ejemplo, con el prejuicio infundado de creer que el
extranjero no paga sus obligaciones pecuniarias sólo porque tiene la libertad
de regresar a su país de origen. Además, existen puestos en las
universidades que sólo pueden ser ocupados por hondureños, obligando a los
extranjeros residentes a naturalizarse si quieren ascender y ganar un mejor
sueldo. También para ser fiscal del Ministerio Público se requiere ser
hondureño, lo que quiere decir que si un salvadoreño o argentino es
residente legal en Honduras y estudia la carrera de Derecho en la
universidad, tiene la prohibición de convertirse en acusador público por el
simple hecho de haber nacido en otro país, sin importar que haya residido
legalmente por años en Honduras y que se haya graduado del mismo sistema
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que educa a los abogados hondureños. En Estados Unidos, siempre que se
cuente con un permiso de trabajo emitido por la autoridad migratoria
competente, se puede laborar en cualquier institución pública o privada,
indistintamente del país de nacimiento. El punto que define la contratación
de un candidato apto para un puesto, es si tiene o no autorización para
trabajar en ese país y no el hecho de que sea originario de otro lugar,
inclusive si su idioma oficial no es el inglés. Para lo único que Estados
Unidos conserva el requisito de ser ciudadano estadounidense, es para el
ejercicio de altos cargos públicos, pero admite tanto la ciudadanía por
nacimiento como por naturalización.
 Hace apenas cuatro años atrás, poco antes de que tomaran lugar las
elecciones del 2001, los hondureños vivieron un momento histórico de
xenofobia. Durante el debate nacional alrededor de la verdadera
nacionalidad del actual presidente de la República Ricardo Maduro, sobraron
hondureños que vertieron expresiones ofensivas referentes a la supuesta
nacionalidad panameña del actual gobernante, acusando a los funcionarios
de aquél entonces de “vendepatrias” si aceptaban la candidatura del
presidente Maduro. Sin perjuicio de intereses políticos que pudieron estar en
juego en aquél momento, la verdad es que fueron muchos los que realmente
creyeron en el argumento de que un panameño robaría la soberanía de todos
los hondureños -muy mal concebida por cierto-, como una excusa que
justificaba el mismo rechazo a los extranjeros. Actualmente, en la cámara
legislativa de los Estados Unidos, ya se ha presentado la moción de permitir
a extranjeros que se hayan naturalizado la opción de postularse como
candidatos para la presidencia de ese país.
De todos es conocido que el tema de la discriminación ciertamente no se reduce
al asunto de los extranjeros. Existe discriminación racial, de sexo, de edad,
etc., pero algo que vale la pena señalar es que el extranjero, además de ser
víctima potencial de prejuicios por su lugar de origen, lo puede ser también por
otra condición social, que también es motivo de discriminación en el país que lo
recibe. Para el caso, una persona negra que provenga de Zimbabwe y que sea de
orientación homosexual, corre el riesgo de ser doblemente discriminada tanto
por su origen extranjero, como por su color de piel o preferencia sexual. De ahí
entonces la importancia de analizar el tema de la xenofobia también desde el
punto de vista de la inminente doble discriminación del individuo, que no sólo
se encuentra lejos de casa sino que también recibe tratos degradantes por sus
características particulares como ser humano.
Se vuelve de mucho valor citar aquí las palabras declaradas en el informe de la
conferencia mundial contra el racismo, discriminación racial, xenofobia y otras
intolerancias relacionadas, celebrada en agosto/septiembre de 2001:
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6. Además afirmamos que todas las personas e individuos constituyen
una familia humana rica en diversidad. Han contribuido en el progreso
de las civilizaciones y culturas que forman la herencia común de la
humanidad. La preservación y la promoción de la tolerancia, el
pluralismo y el respeto a la diversidad puede producir sociedades
más inclusivas.
Un factor importante que hay que tomar en cuenta, considerando que hemos
utilizado a los Estados Unidos para un ejercicio comparativo que nos refleje
una mejor manera de tolerar la diversidad y erradicar la xenofobia, es que ese
país no nació así. Muchos de los casos mencionados de los Estados Unidos son
respaldados por casos reales de discriminación que se plantearon ante las
cortes de justicia, que fueron las que en definitiva definieron el camino a
seguir, moldeando coercitivamente, a través del sistema judicial, cualquier
conducta discriminatoria que tomara lugar en suelo norteamericano. Esto,
entonces, nos deja una buena enseñanza, y es que los hondureños podemos
comenzar a erradicar nuestras propias tendencias xenomaníacas mediante el
rechazo coercitivo, a través del sistema de justicia, de toda conducta que aísle
a los extranjeros en un grupo desfavorecido y segregado, únicamente por el
lugar en que les tocó nacer. La meta de los organismos de derechos humanos
debe ser lograr la sustitución de la xenofobia por la xenofilia, dentro de un
contexto donde todos los seres humanos somos igualmente nacionales o
extranjeros, dependiendo solamente de quién nos juzga. Al final, los
hondureños también somos extranjeros para el resto del mundo.

EL DELITO DE FALSEDAD EN INSCRIPCIONES DEL REGISTRO OVIL Por JOSÉ MARÍA REYES MONTERREAt

EL DELITO DE FALSEDAD EN INSCRIPCIONES
DEL REGISTRO OVIL
Por JOSÉ MARÍA REYES MONTERREAt
Juez Municipal de Almería y Alumno de la Escuelo
Judicial.
El número 4.° del artículo 302 del Código Penal considera como modalidad
del delito de falsedad faltar a la verdad en la narración de los
kchos, y la circunstancia de que este "mudamiento de la verdad"—«ornodecían
las Partidas—pueda recaer, y en muchas ocasiones recaiga, en las
declaraciones que se efectúan en las. inscripciones del Registro Civil,
sobre todo en las que afectan a filiación, ha producido una nutrida jurisprudencia,
por cierto muy contradictoria de la. que queremos ocuparnos
hoy. . . • . . '
No cabe duda que los términos amplios del citado número 4.° han
fe cobijar aquella falsedad que se comete cuando una persona hace figurar
a un nacido, sujeto a inscripción en el Registro Civil, con una filiación
que no es aquella que le corresponde; pero la circunstancia de que
los casos más generales han sido aquellos en. que se atribuye carácter
de legítimos a hijos que eran naturales o como legítimos de ún matrimonio
inexistente, para evitar la deshonra de una madre soltera o con
el fin de hacer derivar para el inscrito, unos beneficios hereditarios o
^onómicos, parece que movió a la jurisprudencia, en muchos casos, a
dictar un fallo absolutorio cuando no a hacer desembocar el heeho por
°tros cauces, como, por ejemplo, el de la imprudencia.
Adelantemos que, a nuestro juicio, en éste como en todos los casos
611 que se falta a la verdad al narrar un hecho, estamos en presencia de
a& delito de falsedad que, cometido por un particular^ encaja, sin poples
motivos de exculpación, en la figura del artículo 303, en relación
*tt el 302, número 4.° Si la falsedad, como la define Antón Oneca, es.
a imitación de la verdad adecuada para inducir a error y a ocasionar
la lesión de un bien jurídicamente protegido, el caso que contemplamos.
J° puede por menos que encajar en los moldes característicos de una
la'sedad, y este criterio, que es el correcto, es él que sostuvieron algup
sentencias del Tribunal Supremo, como la de 21 de abril de 1900
C i por Puig Peña), al considerar que incide en este número 4.°'
NUM.. -232: