DERECHO A LA IDENTIDAD REGISTRO CIVIL REPUBLICA ARGENTINA

PONENCIA DEL REGISTRO PROVINCIAL DE LAS PERSONAS DE LA REPUBLICA DE BUENOS AIRES
EL DERECHO A LA IDENTIDAD
“La identidad de una persona consiste, simplemente, en ser, y el ser no puede ser negado. Presentar un papel que diga cómo nos llamamos y dónde y cuándo nacimos es tanto una obligación legal como una necesidad social. La ley está para servir y no para ser servida. Si alguien pide que su identidad sea reconocida documentalmente, la ley no puede hacer otra cosa que no sea registrar ese hecho y ratificarlo”.
José Saramago
El Derecho a la Identidad constituye un derecho humano fundacional, en el sentido de ser la garantía sine qua non para el cumplimiento de todos los derechos humanos. En efecto, el derecho a una identidad oficial garantiza que una persona reciba un nombre reconocido y una nacionalidad y, a partir de allí, el disfrute de toda una serie de derechos que comprenden el derecho a la educación y a los cuidados médicos, a la participación y a la protección, entre otros.
En lo que se refiere al derecho a la identidad el Registro del Nacimiento resulta esencial, pues constituye el primer paso en un proceso de construcción cívica que culmina con la obtención, por parte de todos los niños y las niñas, de un nombre reconocido y una nacionalidad, posibilitando en consecuencia el pleno ejercicio de la ciudadanía. Esto significa que cuando no se inscribe en un registro el nacimiento de un niño, se potencia el riesgo de excluirlo de la sociedad.
Atento a lo anterior, al valor enorme del registro del nacimiento, el Registro de las Personas de la Provincia de Buenos Aires puso en marcha varias acciones tendientes a garantizar, por un lado, que todos los padres inscriban a sus hijos, y por el otro, que aquellos niños que no fueron inscriptos puedan revertir su situación de niños y niñas no registrados. Pero antes de pasar a comentar cada una de ellas, una breve reflexión sobre la inscripción del nacimiento.
La inscripción del nacimiento es el acto mediante el cual se procede a la anotación, en un registro público, del nacimiento de un ser humano. En la República Argentina dicho procedimiento es de naturaleza formal y sustancialmente administrativa, a través del ejercicio de la función administrativa registral dotada de fe pública[1] y con efectos declarativos y de publicidad.
El proceso de inscripción se inicia con la constatación del hecho natural del alumbramiento y concluye ordinariamente con el asiento del nacimiento en el libro del registro civil. La inscripción pura implica el reconocimiento legal de la existencia de una persona física, y los demás efectos jurídicos son secundarios frente al reconocimiento de una existencia humana. Es decir, la inscripción del nacimiento constituye el título formal y de prueba por excelencia del hecho jurídico del nacimiento y de cierto modo los demás regímenes se estructuran ordinariamente a partir de la existencia de dicho título. Sólo a partir de dicha premisa pueden ordenarse y en su caso subordinarse los demás efectos del hecho del nacimiento.
El universo de consecuencias y regímenes jurídicos distintos (identificación, de familia, nacionalidad, régimen del nombre, etc.) que se desencadenan a partir del nacimiento implican la elaboración de un orden de prevalencia cuando los supuestos contemplados por las normas de estos regímenes autónomos entran en colisión, o difieren en sus exigencias. Como cada régimen autónomo utiliza este título (inscripción) para la determinación de las consecuencias jurídicas, es preciso determinar cierto orden jerárquico entre los derechos involucrados a partir de la inscripción que permita evaluar la razonabilidad de cada requisito exigido y la posible inconstitucionalidad de normas de rango inferior o de procedimiento administrativo registral que de algún modo obstaculicen el reconocimiento o ejercicio de derechos de rango superior. La cuestión se torna compleja por la falta de una sistematización única en la regulación de las distintas consecuencias jurídicas del nacimiento aunque utilicen de base la misma prueba o título formal que constituye la partida de nacimiento. En tal sentido, en un orden jerárquico de las consecuencias jurídicas imputadas al nacimiento, el reconocimiento de la personalidad y la identidad del nacido ocupa sin lugar a duda el primer lugar en dicha escala. Y por ello, la inscripción debe ser interpretada como instrumento del derecho superior a la identidad en que se apoya el ejercicio de la ciudadanía de todos los seres humanos desde el primer instante de sus vidas.
Así, en los casos de indocumentación absoluta de la madre, por poner sólo un ejemplo, debe procederse la inscripción. Nunca la falta de documentación personal de la madre puede ser obstáculo para que se inscriba al recién nacido; criterio sostenido por el mismo Decreto Ley Nacional N° 8204/63 y que aún en caso contrario debería ceder frente a las Convenciones Internacionales incorporadas a la Constitución Nacional Argentina.
En esta misma línea, la Convención sobre los Derechos del Niño consagra como atributo del derecho a la identidad, el derecho a ser debidamente inscripto en el Registro Civil correspondiente "inmediatamente después del nacimiento". De allí que, conforme a dicha disposición normativa, es inherente al derecho fundamental a la identidad el derecho a ser inscripto en el Registro Civil y, en consecuencia, sólo podrían imponerse a tal derecho aquellas limitaciones que expresamente prevea la ley.
No obstante lo anterior, muchas veces es la misma autoridad hospitalaria o sanitaria la que no extiende el certificado o constatación de parto, instrumento base para la inscripción civil posterior, ante la total falta de documentación de los padres. Dichos recaudos, como los que adoptan algunos oficiales del registro civil, responden a una lógica necesidad de evitar situaciones de sustitución de identidad o tráfico de niños y se fundamentan en una interpretación restrictiva de lo dispuesto en el artículo 32, inciso 3°, del Decreto Ley N° 8204/63, en cuanto dispone que ante la falta de documento del padre o la madre se deberá dejar constancia de ello, consignándose exclusivamente la edad y la nacionalidad. Esta cuestión tanto en el ámbito sanitario como en las oficinas del registro civil tendría solución de encontrarse en plena vigencia un régimen de identificación del binomio madre-hijo[2].
Paralelamente a ello, en el caso de la Provincia de Buenos Aires, la falta de documentación de la madre debería ser suplida con la cédula condicional contemplada en nuestra legislación provincial (artículo 13 de la Ley N° 10.072), reglamentada por el reciente Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N° 2158/06 modificatorio del Decreto N° 1360/72. Con tales recaudos en ningún supuesto podría impedirse la inscripción fundamentada en falta de identificación de la madre dándose debido cumplimiento a las normas internacionales y resguardando la responsabilidad de los funcionarios o agentes intervinientes y la posible sustitución de identidad o tráfico de niños.
El derecho a la identidad. La Convención de los Derechos del Niño, en sus artículos 7º y 8º, consagra el derecho a la identidad del menor, incluyendo la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares, y establece la obligación de preservar ese derecho y de prestar la asistencia y la protección necesarias para restablecer su identidad si resultare privado de alguno de sus elementos.
Con respecto al derecho a la identidad debemos distinguir el derecho a la identidad biológica como concepto restringido de la concepción más amplia que incluiría otros elementos como es estado de familia, nacionalidad y nombre. La doctrina y jurisprudencia han sostenido la existencia de un verdadero derecho subjetivo a la identidad biológica, que integra el núcleo duro del derecho a la personalidad, y que resulta exigible al Estado[3]. Este derecho es autónomo y superior al estado de familia. A modo de ejemplo basta señalar que, si bien es cierto que después de la sentencia de adopción plena, la ley argentina no admite reconocimientos ni acciones de filiación contra la familia de origen (arts. 327 del CC), no impide conocer quién es la madre o el padre biológicos (art. 328 del Código Civil) distinguiendo correctamente entre los vínculos filiativos y el derecho a conocer los orígenes[4] y la verdadera identidad biológica.
“El derecho a la verdadera filiación que se condice con el derecho a la identidad, demanda que existan normas jurídicas que no obstaculicen que el ser humano sea tenido legalmente como hijo de quien biológicamente es hijo. Este tipo de normas que obstruyen emplazar la filiación que corresponde a la realidad biológica son inconstitucionales.”[5].
Debemos concluir que el derecho a la identidad personal supone para cada individuo el acceso concreto y cierto al conocimiento de su origen biológico con independencia de su filiación; y este derecho puede garantizarse al igual que en los problemas relativos a la inscripción del menor por falta de documentación, por una eficaz legislación en materia de identificación del binomio madre-hijo.
Un abordaje social en la inscripción de nacimientos. Si bien desde un aspecto normativo la inscripción de nacimientos resulta imperativa, no es menos cierto que la realidad demuestra que los resultados, incluso a nivel mundial, no son todavía los esperados. El Informe sobre el Estado Mundial de la Infancia 2007 de UNICEF señala que todos los años aproximadamente 50 millones de nacimientos quedan sin registrar, más del 30% del total de nacimientos estimado en todo el mundo[6]. La situación es preocupante ya que los niños y niñas a quienes no se inscribe provienen casi siempre de familias pobres, marginadas o desplazadas o de países en los que no hay un sistema de registro eficiente, o en los que no se han establecido los trámites necesarios para facilitar la inscripción.
De acuerdo con aquella fuente, entre las razones citadas para explicar la no inscripción se encuentran las dificultades de acceso a las oficinas de registro civil y la falta de información acerca de la importancia de la inscripción o cómo hacerla; aunque la razón más frecuente está relacionada con el costo económico y de oportunidad asociado, como el tiempo insumido en el trámite y la necesidad de ausentarse del trabajo o de las responsabilidades domésticas.
En términos relativos, y comparándola con las regiones menos desarrolladas del planeta, la situación de América Latina y el Caribe dista de ser extrema, pero los datos disponibles indican que en promedio más del 10% de los niños nacidos no son inscriptos. Es importante remarcar la gran escasez de datos y estadísticas vitales consolidadas en este ámbito en muchos países de la región y, en los casos en que estos existen, frecuentemente deben ser tomados como aproximaciones a la situación real del registro de nacimientos en cada país, más o menos precisas de acuerdo con la fuente utilizada en cada caso[7] .
ESTADO MUNDIAL DE LA INFANCIA 2007 UNICEF
INSCRIPCIÓN DEL NACIMIENTO
1999-2005* - TOTAL PORCENTAJES
Argentina
91
Belice
-
Bolivia
82
Brasil
84
Chile
95
Colombia
90
Costa Rica
-
Cuba
100
Ecuador
-
El Salvador
-
Guatemala
-
Haití
70
Honduras
-
Jamaica
90
México
-
Nicaragua
81
Paraguay
-
Perú
93
República Dominicana
75
Uruguay
-
Venezuela
92
* Datos referidos al año disponible más reciente del periodo indicado
La inscripción entendida como el primer reconocimiento legal de la existencia de un niño desempeña una función fundamental para concretar un sinnúmero de derechos y satisfacer determinadas necesidades básicas, tales como un adecuado acceso a los servicios médicos y educativos; la aplicación de leyes relativas a la edad mínima para ejercer un trabajo con su implicancia sobre el trabajo infantil; la garantía de que los niños y niñas en conflicto con la ley se beneficien de una protección especial; la garantía del derecho del niño y la niña a una nacionalidad en el momento preciso de su nacimiento; la protección de los niños y niñas víctimas de la trata; y hasta la obtención de un pasaporte, la apertura de una cuenta bancaria, la obtención de un crédito, el derecho al voto y el acceso al empleo o a un plan de asistencia social.
En la provincia de Buenos Aires no contamos con datos ciertos sobre la población no inscripta; pero los primeros relevamientos realizados durante el 2006 en el marco del Programa Provincial por el Derecho a la Identidad arrojaron resultados preocupantes, suficientes para comprender que esta cuestión debe incluirse prioritariamente en la agenda pública y con una verdadera política de estado al respecto.
En ese sentido, el Ministerio de Gobierno de la Provincia, del cual depende el Registro de las Personas, ha emprendido las siguientes iniciativas:
I. Campañas de concienciación y promoción, tales como la campaña “Tu Hijo Tiene Derechos” y el programa “Un niño, un árbol”.
II. Capacitación del personal registral y suministro de material de seguridad para las inscripciones (tales como el nuevo sistema de obleas de seguridad, Decreto N° 1454/06).
III. Apertura de nuevas delegaciones del registro civil, priorizando aquellas que correspondan a unidades sanitarias provinciales y municipales para facilitar el acceso de las madres al trámite.
IV. Remoción gradual de trabas de naturaleza burocrática y garantía de gratuidad en todas las etapas de inscripción de nacimientos, aún en las tardías.
V. El “Programa Provincial por el Derecho a la Identidad”, que apunta a revertir la situación de los niños y niñas que no fueron inscriptos al nacer, desarrollando diferentes alternativas para las inscripciones tardías y judiciales.
VI. El “Programa Provincial Reencuentros”, cuyo propósito consiste en facilitar la búsqueda de su identidad biológica a todas las personas que tengan dudas sobre sus orígenes.
Somos optimistas, porque entendemos que a partir de reconocer que el derecho a la inscripción del nacimiento resulta tanto jurídica como socialmente preferencial, podrá la provincia de Buenos Aires ofrecer respuestas a una situación que no es una mera cuestión de exigencia burocrática sino que significa la garantía de la inclusión social de la población, en general menos beneficiada.
[1] “La fe pública administrativa es la atribuida a múltiples funcionarios que sirven a la Administración, en el terreno de su incumbencia específica, oficiales entre los que se cuentan los encargados del Registro Civil”. (CNCiv., sala D, junio 28 ­ 985 ­ Kolker y Kolker, suc.), LA LEY, 1985­D, 368.

[2] La Ley Nacional N° 24.540 no se encuentra a la fecha reglamentada.
[3] Ver, entre otros, D’Antonio, Daniel Hugo, El derecho a la identidad y la protección jurídica del menor, ED 165-1297; Grosman, Cecilia, El derecho infraconstitucional y los derechos del niño, en Libro de Ponencias del congreso internacional La Persona y el derecho en el fin de siglo, Santa Fe, Universidad del Litoral, 1996, pág. 236.

[4] La doctrina y jurisprudencia italianas han realizado un interesante desarrollo en torno al derecho a la identidad personal, considerándola como "un verdadero y propio derecho personalísimo cuyo contenido está delimitado por tener el sujeto caracteres propios, que lo hacen diverso a los otros e idéntico sólo a si mismo". Lo que implica que la persona es titular del derecho a ser "ella misma. Ver Bavetta, Giuseppe, en "Enciclopedia del Diritto", Italia, Giufré, 1970, t. XIX, pág. 953, voz "Identitá" (diritti alla), citado en CSJN, 13 de noviembre de 1990; " Muller, Jorge", voto del Dr. Petracchi, Enrique Santiago, Considerando 12) Fallos 313:1144.
[5] “EL PODER Y EL DERECHO A LA VERDAD BIOLÓGICA” .Ponencia de los Dres. GISELA GUILLERMINA ZENERE y. EDUARDO ARIEL BELFORTE. II CONGRESO INTERNACIONAL DERECHOS Y GARANTÍAS EN EL SIGLO XXI. Buenos Aires, 25,26 y 27 de abril de 2001. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales - Universidad de Buenos Aires.

[6] A escala mundial, es en el Asia meridional donde se encuentra el mayor número de niños y niñas no inscriptos, alrededor de 22,5 millones, lo que corresponde a más del 40% del total de los nacimientos no inscriptos en el mundo en 2000. En el África subsahariana, un 70% de los nacimientos no fueron inscriptos en el año 2000 y en el Asia meridional el porcentaje fue del 63%. En Oriente Medio y África del Norte cerca de una tercera parte de los niños y niñas nacidos en 2000 no fueron inscriptos, al tiempo que en la zona de Asia y el Pacífico el número de nacimientos no inscritos alcanzó el 22%.
[7] Por ejemplo, para la construcción de los datos mencionados la fuente principal son Encuestas de Hogares, Encuestas Nacionales de Demografía y Salud y, en algunos países, usando la metodología de “Encuestas de Indicadores Múltiples por Conglomerados” (MICS). Para establecer el nivel de registración se interrogó a las madres de niños menores de 5 años si estos poseían un certificado de nacimiento, si habían sido registrados o no, las razones del no registro y el conocimiento sobre cómo inscribir a un niño. Los datos incluyen como inscriptos a aquellos niños cuyas madres declararon haber registrado el nacimiento, aunque no tuvieran en su poder un certificado.