PONENCIA DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
IV Encuentro de Directores de Registro Civil, Identificación y Estadísticas Vitales
EL DERECHO A LA IDENTIDAD EN URUGUAY
29 de Julio al 4 de Agosto 2007
MEXICO
DERECHO A LA IDENTIDAD: una cuestión de DERECHOS HUMANOS
El Derecho a la Identidad es un derecho humano fundamental, consagrado en normas internacionales y reconocido en normas de derecho interno en el Uruguay.
La expresión: derechos fundamentales, resalta la importancia que los mismos tienen, permite distinguir junto a los derechos que corresponden al individuo abstractamente considerado, derechos que corresponden a él en tanto integra un grupo que se mueve dentro del Estado. Se da el nombre de derechos fundamentales por la relevancia que tienen dentro de la organización social.
Desde tiempo atrás, el reconocimiento de los derechos fundamentales se ha realizado por documentos escritos, que han sido manifestaciones particulares de los Estados, pero después de constituida la Organización de Naciones Unidas, se pensó en la necesidad de hallar una fórmula que permitiera una mayor protección para estos derechos.
Kant había intuido que el problema de los derechos del hombre, librado exclusivamente al Derecho interno quedaba sin solución si no se lo consideraba desde el punto de vista internacional. Lo mismo se pensó en el organismo internacional y se buscó entonces la manera de concretar algún régimen que diera a los derechos fundamentales del hombre una tutela que no siempre se alcanzaba por el Derecho Constitucional. De allí la idea, y finalmente la consagración de la Declaración de los Derechos del Hombre que fue adoptada por unanimidad por la Asamblea de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.
Esta declaración importa un acuerdo con respecto a la existencia y alcance de estos derechos fundamentales, representa una protección de los mismos que se suma a las que están contenidas en las declaraciones particulares de los Estados, desde que ese acuerdo general acerca de estos derechos puede invocarse a los efectos de interpretar el sentido de algunas disposiciones del Derecho constitucional interno, desde que traducen una conciencia general acerca de esos mismos derechos.
Entre las normas internacionales se destaca la Convención de los Derechos del Niño de 1989, verdadero tratado de Derechos Humanos de la niñez y adolescencia, aprobado en nuestro país por Ley Nº 16.137 (1990) que ha sido pilar fundamental en la evolución de la legislación hacia el reconocimiento y efectividad de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.
Este derecho ha sido definido como “ el interés existencial que tiene cada persona de no ver alterada, desnaturalizada, o negada la proyección externa o social de su personalidad...”, “Que no se discuta, distorsione, recorte o niegue lo que constituye el esencial patrimonio cultural del sujeto, integrado por una multiplicidad de variados aspectos como son, entre otros: la identidad de origen, la identidad familiar, intelectual, política, religiosa, social y profesional de cada persona...” (“El Derecho a la identidad: Un Derecho inalienable”, “Derecho Familiar, Unidad y Acción para el siglo XXI”, Apfelbaum,L; Bracciaforte,S: Boye,C, 1996).
Es un derecho humano inalienable porque permite al ser humano posicionarse como persona, ubicarse como sujeto de derechos y obligaciones en una determinada comunidad.
Es el derecho que tiene una persona de ser reconocido por los demás como poseedor de una identidad propia e inconfundible, el derecho de ser el SER que auténticamente es.
La identidad de un ser humano es dinámica, está en permanente construcción a medida que el ser humano crece y se desarrolla, se manifiesta a través del nombre, las ideas, los sentimientos, las capacidades, las características físicas, las habilidades, las conductas, etc.
Como derecho humano implica también el conocimiento de la verdad biológica e histórica; así las personas tienen derecho a conocer la identidad de sus padres.
El peruano Carlos Fernández Sessarego afirma que “la identidad personal supone ser “uno mismo” y no otro, pese a la integración social”. “La identidad del ser humano se constituye, en cuanto ser libre, a través de un continuo proceso autocreativo, mediante una sucesión de haceres en que consiste la existencia, por la adhesión a una determinada concepción del mundo”.
En el transcurso de nuestras vidas vamos definiendo la identidad propia como seres humanos, identidad que nos diferencia de los demás y que tiene que ver con nuestra verdadera existencia, con nuestra posición como hombre o mujer, como parte de una familia, como individuo perteneciente a un país, como integrante de una raza, como ateo o creyente en tal o cual credo religioso, como destacado o anónimo practicante de una profesión u oficio, como indiferente o convencido militante de las causas sociales, políticas o ideológicas y hasta como espectador pasivo o fanático adherente de enseñanzas o instituciones. Nuestra identidad es lo que somos, porque lo sentimos y lo llevamos a la práctica, aquello en lo que nos identificamos, precisamente por formar parte de nuestra relación con los demás integrantes del medio social y que no queremos que se ignore, niegue o distorsione. Por supuesto que la identidad es cambiante como la vida misma del sujeto.
Uruguay ratificó el Pacto de San José de Costa Rica por Ley 15.737 de fecha 8 de marzo de 1985, el cual en sus artículos 18 y 20 consagra el derecho al nombre y a la nacionalidad:
Artículo 18: Derecho al nombre. Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos. La ley reglamentará la forma de asegurar este derecho para todos, mediante nombres supuestos, si fuere necesario.
Artículo 20: Derecho a la nacionalidad. 1) Toda persona tienen derecho a una nacionalidad.
2) Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nace si no tiene derecho a otra.
3) A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
El artículo 8 de la Convención de los Derechos del Niño (CDN) ratificado por Ley 16.137 de septiembre de 1990, introduce un concepto complejo de identidad en el sentido de que está compuesta por tres elementos básicos: el nombre, la nacionalidad y las relaciones familiares.
Artículo 8: 1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas.
2. Cuando un niño sea privado ilegalmente de algunos de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su identidad.
El artículo 7 de la Convención de los Derechos del Niño (CDN) establece que todo niño tiene derecho a un nombre desde su nacimiento, ya que es fundamental en materia de identidad el que la persona vea reconocida su individualidad desde el momento mismo de su nacimiento. Le reconoce asimismo el derecho a obtener una nacionalidad y el derecho a las relaciones familiares, encuadrando este último en el derecho “a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos”. La familia es una dimensión fundamental en la formación de la identidad de los niños y niñas ya que es a través de la familia que reciben muchos de los aspectos sociales y culturales que adquirirán a lo largo de la vida.
En Uruguay, el Derecho a la Identidad se materializa con la inscripción del nacimiento en el Registro de Estado Civil.
Así el Registro de Estado Civil se convierte en un pilar fundamental para la materialización y concreción de este derecho, a través de uno de sus cometidos, la inscripción de los actos y hechos relativos al estado civil de las personas. Esta tarea trasciende la mera inscripción del nacimiento, ya que también asienta las modificaciones del nombre y la filiación.
Sin una inscripción oficial al nacer, los hombres y mujeres pueden quedar excluidos del acceso a servicios fundamentales como la educación, la atención de la salud y la seguridad social.
Sin las inscripciones al nacer, los niños y niñas, los hombres y mujeres son invisibles para las estadísticas oficiales.
La inscripción del nacimiento es la prueba más visible de su reconocimiento jurídico como miembros de la sociedad por parte del Gobierno. También es prueba de la relación fundamental de la persona con sus progenitores, determinando también su nacionalidad.
En algunos casos se pasa por alto el valor de la inscripción del nacimiento debido a la falta de información sobre la importancia fundamental que tiene esta medida para asegurar el reconocimiento de todas las personas ante la Ley, salvaguardar sus derechos y garantizar que cualquier violación de éstos no pase desapercibida.
Puede que la inscripción del nacimiento no sea considerada importante por aquellas familias con graves problemas económicos, considerándolo como una simple formalidad jurídica, sin relacionarlo con su desarrollo, la salud, la educación, el acceso a beneficios sociales en general.
EL DERECHO A LA IDENTIDAD EN URUGUAY.
La República Oriental del Uruguay tiene un marco jurídico e infraestructura adecuados para efectuar las inscripciones de nacimiento que permiten a hombres y mujeres acceder al goce del derecho al nombre y a la identidad y acreditar las relaciones familiares.
En Uruguay, desde épocas tempranas existió interés por registrar los actos y hechos jurídicos que configuran el estado civil.
En una primera etapa que abarca desde la época colonial hasta la entrada en vigencia del primer Código Civil, el 1º de enero de 1869, los registros de las personas católicas eran llevados por los curas párrocos.
En un período intermedio, entre 1869 y 1879, fecha de la creación del Registro de Estado Civil, existió un sistema mixto, ya que las personas que no eran católicas podían registrar los hechos y actos de estado civil ante los Jueces de Paz quienes llevaban registros de nacimientos y defunciones y procedían a efectuar los matrimonios de los no católicos.
El Registro de Estado Civil fue creado por Decreto-Ley 1.430 de fecha 12 de febrero de 1879, con el cometido de registrar los nacimientos, matrimonios, defunciones y reconocimientos y legitimaciones (de los hijos habidos fuera del matrimonio). Esta tarea se asignó a los Jueces de Paz de toda la República, quienes también tenían la función de Oficiales del Estado Civil. (Este Decreto-Ley, con muchas modificaciones, continúa vigente a la fecha.)
En la actualidad esta tarea, en Montevideo y parte del área metropolitana, la cumplen Oficiales del Estado Civil de la Dirección General del Registro de Estado Civil en quince oficinas, seis de ellas enclavadas en centros hospitalarios estatales donde acontecen alrededor del 50 % de los nacimientos anuales de todo el país. En el resto del país existen 137 sedes judiciales con oficinas del Registro Civil que siguen a cargo de los Jueces de Paz con el doble cometido señalado.
En Uruguay nacen anualmente alrededor de 50.000 niños y niñas habiendo un porcentaje menor al 1% de inscripciones de nacimiento omitidas.
La Ley del Registro de Estado Civil estableció desde un principio la obligación de los encargados de los centros de salud de comunicar a los Jueces de Paz los nacimientos acontecidos en los mismos (Decreto-Ley 1430 artículo 26). Aunque esto no se cumple en su totalidad ha asegurado por muchísimos años la casi inexistencia de inscripciones omitidas, ya que de no comparecer los padres, la inscripción igual se realiza de Oficio.
Otros factores que contribuyen a la inscripción de los nacimientos son: la gratuidad del trámite, la cercanía con los lugares donde se realizan las inscripciones debido a la existencia de un número importante de oficinas distribuidas en todo el país, así como sucesivas leyes que desde comienzos del siglo XX facilitan los trámites para realizar fuera de plazo las inscripciones de nacimiento omitidas. En la actualidad, la Ley Nº 16.170 de fecha 28 de diciembre de 1990 le otorga competencia exclusiva para este trámite al Registro de Estado Civil, el cual previa vista del Ministerio Público y Fiscal procede a realizar las inscripciones que no se realizaron dentro de los plazos legales (10 días hábiles a partir del Nacimiento en zonas urbanas y 20 días hábiles en zona rural).
Además del marco jurídico adecuado para la realización de las inscripciones se ha contado con el apoyo de los gobiernos para las mismas y en especial con las de este Gobierno el cual con la asunción de las nuevas autoridades y la creación en marzo de 2005 del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) se trazó como objetivo el Desarrollo de los Ciudadanos, poniendo especial énfasis en el derecho a la identidad, lográndose un proceso de profundización de estos derechos a través de distintas campañas de sensibilización y de trabajo interinstitucional.
Es destacable que conjuntamente con el MIDES trabajaron y continúan haciéndolo, la Dirección General del Registro de Estado Civil, la Dirección Nacional de Identificación Civil y la Suprema Corte de Justicia, habiéndose contado con la colaboración de los gobiernos locales así como la de otros organismos gubernamentales y no gubernamentales.
A través de distintas campañas de sensibilización y el trabajo de estas instituciones se realizaron inscripciones tardías de nacimiento, reconocimiento de hijos naturales, trámites de enmiendas de errores u omisiones en las partidas de nacimiento por la vía administrativa, no sólo a los beneficiarios de los programas de ayuda del MIDES, sino a otras personas que compartían la problemática. Estas campañas fueron realizadas semana a semana durante el año 2005 en los barrios de personas de más bajos recursos de Montevideo y el área metropolitana, sin costo alguno para los beneficiarios.
También desde el año 2005, el MIDES organiza jornadas talleres regionales en toda la República sobre el derecho a la identidad. Las mismas están dirigidas a autoridades locales, organizaciones sociales y demás referentes de las zonas visitadas habiendo participado como expositores, funcionarios del MIDES, de la Dirección General del Registro de Estado Civil y la Organización no gubernamental (ONG) “Instituto de la Mujer y Sociedad”.
Las campañas barriales señaladas anteriormente fueron muy exitosas, debido en parte a que el 24 de septiembre de 2004 entró en vigencia en Uruguay la Ley Nº 17.823 que aprobó el Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA).
CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA.
Ley Nº 17.823 de 7 de septiembre de 2004.
En esta Ley nuestro país plasmó compromisos internacionales que había asumido por la aprobación de convenciones y tratados en especial la Convención de los Derechos del Niño (CDN).
El Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA) introdujo cambios sustanciales en la forma de inscripción y filiación de los hijos extramatrimoniales.
Anteriormente al mismo los menores de edad y las personas casadas estaban impedidas de reconocer a sus hijos extramatrimoniales.
El reconocimiento de los hijos extramatrimoniales que era un acto voluntario, independiente de la inscripción del nacimiento, otorga a los padres la posibilidad de ejercer sus derechos y obligaciones inherentes a la patria potestad.
El CNA transforma al reconocimiento en una obligación y le quita al trámite solemnidad, suponiendo que la sola inscripción del hijo extramatrimonial por el padre, la madre, o ambos, supone el reconocimiento del mismo.
En la actualidad no existe limitación ni de dad ni de estado civil para reconocer a los hijos extramatrimoniales.
Esta norma no sólo consagra el Derecho a la Identidad como un derecho humano fundamental, sino también el derecho a la filiación al establecer en su artículo 23: “Todo niño y adolescente tiene derecho a conocer quiénes son sus padres.” En este caso, la norma uruguaya amplía y flexibiliza lo expresado por la CDN en virtud que la misma en su artículo 7.1 establece:” el niño... tendrá derecho y en la medida de lo posible a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos”. De esta forma da un carácter de absoluto a este Derecho al que no se le reconocen limitaciones.
En este sentido el CNA introdujo un cambio sustantivo en las inscripciones de los hijos extramatrimoniales, cuando la madre fallece o se ve imposibilitada o no concurre a efectuar la inscripción del nacimiento, la maternidad puede ser acreditada por quien concurra al acto de la inscripción por medio de certificación médica de quien atendió el parto y en última instancia, por testigos en los casos de partos ocurridos sin asistencia médica. En la actualidad, estos últimos casos son casi inexistentes.
El derecho a la filiación establecido a texto expreso, está indisolublemente ligado al principio de la verdad biológica, principio que tiene su consagración específica en las acciones de investigación de la paternidad y la maternidad (Artículos 197 y siguientes CNA).
A pesar de la entrada en vigencia de esta nueva normativa, se mantienen vigentes las normas del Registro de Estado Civil (Decreto-Ley 1430 de 12/II/1879 y su Decreto Reglamentario) las que han perdurado 128 años a pesar de los cambios sociales y culturales del país, lo que en algún aspecto señala que siguen siendo adecuadas a pesar de algunas críticas efectuadas.
El artículo 26 del CNA establece que “Todo niño tiene derecho, desde su nacimiento, a ser inscripto con nombre y apellido.” Se consagra a texto expreso por primera vez el derecho a tener nombre y apellido, derecho fundamental que además de identificar a las personas, las individualiza, siendo imprescindible para la vida de relación.
Es de destacar que, en Uruguay, hasta el 1/1/1984, se inscribían personas sin apellidos (hijos extramatrimoniales de padres de estado civil casados que tenían el impedimento de inscribirlos en el Registro como propios. Se los calificaba de “hijos de padres desconocidos”. Con esa fecha entró en vigencia el Decreto-Ley 15.462 que obliga a la asignación de dos apellidos identificatorios a los hijos extramatrimoniales de padres de estado civil casados o aquellos inscriptos por un solo progenitor (que no eran de filiación legítima). A pesar del hecho, a partir de entonces, de la asignación de dos apellidos a los hijos extramatrimoniales de padres de estado civil casados, se los continuó denominando “hijos de padres desconocidos” hasta la entrada en vigencia del CNA.
Los apellidos identificatorios asignados durante la vigencia del Decreto-Ley 15.462 eran extraídos por el Oficial de Estado Civil que realizaba la inscripción, de un listado de alrededor de cien apellidos comunes, desconociendo de esta forma, el derecho fundamental de toda persona a una identidad cierta.
El CNA hace desaparecer la expresión “hijos de padres desconocidos” en las partidas de nacimiento de hijos habidos fuera del matrimonio, consagrando el derecho-deber de la madre de trasmitir sus dos apellidos en el caso que sea inscripto sólo por ella; pero si la madre no tuviere segundo apellido, el niño llevará como primero el de su madre biológica, seguido de uno de uso común elegido por ella (Artículo 27 numeral 4 del CNA). A pesar que el Decreto-Ley 15.462 ha sido derogado en este aspecto por el CNA, esta nueva forma de asignación de apellidos resulta injusta y discriminatoria en virtud de que se le asigna como segundo apellido uno de “uso común”, desconociéndose el derecho a trasmitir los apellidos familiares.
El Código de la Niñez y la Adolescencia permite a los adolescentes (y también mayores de 18 años), reconocidos o inscriptos tardíamente, expresar su voluntad de seguir usando los apellidos con los que era identificado hasta la fecha. Esto además de tomar al adolescente como sujeto de derechos, le permite ser “el mismo”, al decir de Fernández Cessarego: “la identidad personal supone ser “uno mismo y no otro”.
A partir de esta normativa que impone el derecho-deber de los progenitores a reconocer a sus hijos extramatrimoniales (Artículo 28 del CNA), lo que sumado a que el CNA ha trascendido el ámbito de su aplicación a personas mayores de 18 años, a que eliminó las restricciones y solemnidades existentes para el reconocimiento de estos hijos, se ha logrado un efectivo ejercicio del derecho a la identidad.
En su artículo primero, el Código de la Niñez y la Adolescencia define el ámbito de aplicación a todos los seres humanos menores de dieciocho años de edad, y establece que se entiende por niño a todo ser humano hasta los trece años de edad y por adolescente a los mayores de trece y menores de dieciocho años de edad.
Otro cambio importante introducido por el CNA, permite a las personas legitimadas adoptivamente conocer su identidad de origen y su verdad biológica. Se encuentra plasmado en el art. 146 numeral 3º de la norma que dice:
Art. 146 ... 3º) La tramitación será reservada en cuanto a terceros, no así respecto al niño o adolescente interesado quien tendrá derecho a acceder al expediente y a sus antecedentes cuando tuviere dieciocho años de edad.
Esta posibilidad que le otorga al legitimado adoptivamente de conocer su identidad a través del expediente judicial o de las partidas originales de nacimiento, no es más que una forma de dar un pequeño paso para compensar al legitimado, de la ruptura que se le produjo de su identidad de origen. A decir de Eva Giberti: “(La Ley le)... otorga identidad de adoptivo, lo filia como hijo de los adoptantes. Para lo cual primero debe desagregarlo, desnacerlo del origen mediante un corte.” “Adopción. Los niños, las niñas y sus derechos” UNDP Uruguay. Parlamento Uruguayo, 2007.
“Quienes se apropian del origen de la historia y de herencia física y psíquica de los niños violados en su derecho a la identidad, mal pueden cumplir una función paterna pues no sólo le roban la historia que los precede sino la continuidad de su propia historia”. Dr.Norberto Liwski, “El derecho a la identidad”, Buenos Aires, 1989.
El segundo elemento constitutivo de la identidad, según la CDN, la nacionalidad, está consagrado en nuestra normativa en el artículo 73 y siguientes de la Constitución de la República: “Son ciudadanos naturales todos los hombres nacidos en cualquier punto del territorio de la República.” “Son ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento...”
CONCLUSIONES:
Consagrar el derecho a la identidad como un Derecho Humano fundamental implica posicionarlo con la relevancia que realmente amerita.
Esta categorización fue plasmada en nuestro país recientemente, en especial en los aspectos referidos al nombre y la filiación.
Sin embargo, desde los comienzos de la historia de nuestro país, existió un marco jurídico por el cual se le garantizó a las personas la posibilidad de una inscripción de nacimiento y como consecuencia de ello el goce de un nombre.
El escaso porcentaje de inscripciones de nacimiento omitidas se vincula fuertemente a sectores de bajo nivel socio-cultural, quienes valoran la inscripción como una llave de acceso a beneficios sociales, como requisito para la inscripción en el sistema educativo y en el mercado de trabajo.
A pesar de los cambios introducidos por la legislación más reciente, el sustituir la expresión de “hijo legítimo” por “hijo habido dentro del matrimonio” y la de “hijo natural” por la de “hijo habido fuera del matrimonio”, así como también la asignación de apellidos en los casos que corresponde, constituyen una clara discriminación que estigmatiza y que encasilla. Estas categorizaciones han sido superadas en legislaciones de la región.
Las políticas públicas desarrolladas por el actual Gobierno, a través del MIDES, con la colaboración, en muchos casos honoraria de otras Instituciones estatales que involucran a diversos Ministerios, ONGs, Gobiernos Departamentales, etc, algunas de las cuales han sido ya mencionadas, han sido un punto positivo en el ejercicio pleno del derecho a la Identidad.
También es de destacar el apoyo recibido en esta causa por organizaciones sociales, referentes locales y la población en general, trabajo en el cual aún se continúan desarrollando acciones.
En esta línea, la Dirección General del Registro de Estado Civil ha realizado desde el año 2003 y continúa haciéndolo en la actualidad en el marco de las políticas públicas generadas desde el Gobierno, diversas campañas por el derecho a la identidad, las que se desarrollan con excelentes resultados. Se ha trabajado, y se continúa haciéndolo, en escuelas, centros de salud municipales, centros carcelarios, hospitales siquiátricos, etc., etc., realizando inscripciones tardías de nacimiento, reconocimiento de hijos naturales y colaborando de diversas formas para que la población tenga acceso a una inscripción de nacimiento correcta o que refleje la verdadera identidad de las personas, así como esté informada, por lo que ha asumido la tarea de capacitación sobre este tema, a través de charlas y/o jornadas brindadas a diferentes actores sociales.
Uruguay, como país emergente, se encuentra bien posicionado y trabajando arduamente en la profundización del goce de este derecho humano fundamental por parte de la población que en algún momento pueda haberse sentido excluida del mismo.
Director General Esc. Roberto Calvo
Inspectora Diana Coito
Dra. Gabriela Albornoz
Dirección General del Registro de Estado Civil
Ministerio de Educación y Cultura
República Oriental del Uruguay.
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